Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 224/22

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 574/21 uwzględnił skargę N. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Koszalinie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. 1.2. Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...], obręb 0002, m. S. Wyjaśniono, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale Rady Miejskiej w S. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych S. i S., w dalszym sąsiedztwie działki nr [...], obr. [...], dla terenu oznaczonego symbolem [...] dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych o wysokości maksymalnej 170 m. Mając na względzie przepisy ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 654, dalej uizew), organ I instancji wskazał, że minimalna odległość zabudowy mieszkaniowej od tego obszaru powinna być równa lub większa od 1700 m. Działka nr [...], obr. [...] znajduje się w odległości około 1640 m od granicy terenu [...]. Wobec tego uznano, że ww. nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych elektrowni i nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 upzp.

1. 1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

1. 1.4. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 Kpa, art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 uizew oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp.

1. 1.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

1. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powyższą skargę uwzględnił. Sąd I instancji wyjaśnił, że ocenę organów co do odległości terenu inwestycji od terenu oznaczonego zgodnie z planem miejscowym - symbolem [...], na którym dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych o wysokości maksymalnej 170 m, należy uznać za przedwczesną, z uwagi na zaniechanie przez organy przeprowadzenia pełnego i wszechstronnego postępowania dowodowego. Okoliczności sprawy niezbędne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia nie zostały bowiem wyczerpująco wyjaśnione, co naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

Podkreślono, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o dokumentację, z której w żaden sposób nie wynika w jaki sposób ustalono, iż planowana inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 1700 m od terenu, na którym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowej. Zdaniem Sądu w aktach administracyjnych sprawy brak jest wiarygodnej mapy, na której widoczne byłoby położenie działki należącej do strony skarżącej względem ww. terenu [...]. Dołączona do akt mapa mająca obrazować tę odległość to wydruk z serwisu [...].

Jednocześnie na wydruku tym widnieje informacja, że nie stanowi on dokumentu w rozumieniu przepisów prawa, tym samym jego rzetelność i przydatność w postępowaniu, budzi poważne wątpliwości. W świetle art. 15 ust. 3 uizew wiarygodnym dowodem na tę okoliczność może być kopia mapy ewidencyjnej lub wypis i wyrys z planu miejscowego, a takich dokumentów w aktach administracyjnych brak.

Niezależnie w sprawie doszło również do błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 uizew. W planie miejscowym w terenie [...] wykreślono nieprzekraczalną linię zabudowy, która oddalona jest od linii wyznaczającej granice tego terenu elementarnego. Oznacza to, że nie w każdym miejscu terenu elementarnego [...] możliwe jest wybudowanie elektrowni wiatrowych. W szczególności plan nie dopuszcza ich lokowania w pasie pomiędzy nieprzekraczalną linię zabudowy, a liną rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. W takiej sytuacji drugim punktem odniesienia, tj. w odniesieniu do elektrowni, do pomiaru odległości planowanej zabudowy mieszkaniowej od elektrowni wiatrowych powinna być nieprzekraczalna linia zabudowy wykreślona w granicach terenu elementarnego [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wydanie decyzji odmawiającej stronie skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech jednorodzinnych budynków mieszkalnych należy uznać za przedwczesne.

1. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. 1) przepisów postępowania:
3. a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 6 pkt 3 oraz art. 15 ust. 3 uizew w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony i nie uzasadniał zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż zdaniem Sądu orzeczenia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp które to naruszenia w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy stan faktyczny sprawy został należycie ustalony, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy skarga strony, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa;
4. b) art. 153 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez czynienie organom administracji publicznej wskazań co do dalszego procedowania sprowadzających się do konieczności przeprowadzenia wszechstronnej analizy sprawy w zakresie spełniania wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w kontekście uizew przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ w na wynik sprawy w sytuacji, gdy skarga strony, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa;
5. 2) przepisów prawa materialnego:
6. a) poprzez niezastosowanie normy prawnej art. 4 ust.1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 pkt 2 uizew, które powinny być zastosowane w sprawie ze względu na prawidłowe i kompletne ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, wysokość elektrowni wiatrowej winna być ustalona w oparciu o zapisy w pozwoleniu na budowę elektrowni określające jej wysokość, a nie w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak poprawnie przyjęły organy, podczas gdy w analizowanej sprawie elektrownia wiatrowa fizycznie nie istnieje w terenie, zaś ustawodawca przewiduje dwa sposoby ustalania odległości określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 (gdy elektrownia istnieje w terenie) oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 (w sposób określony w planie gdy elektrownia nie istnieje, co ma miejsce gdy jest planowana w mpzp lub zostało wydane pozwolenie na budowę), zaś Sąd przyjął sposób liczenia odległości nie tylko nieznajdujący uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, ale przede wszystkim sposób, który jest nieznany ustawie;
7. b) przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 uizew polegającą na przyjęciu, iż odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 uizew w realiach niniejszej sprawy winna być ustalona w oparciu o granicę terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy oraz linią stanowiącą nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w starym planie miejscowym, podczas gdy odległość ta winna być ustalana w oparciu o granicę terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy oraz linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej, zaś teren powinien być rozumiany jako wyspecyfikowany obszar ziemi, na którym dopuszcza się budowę elektrowni wiatrowej, czyli zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu w oparciu o granicę zagospodarowania w mpzp z przeznaczeniem na budowę elektrowni wiatrowej oznaczoną jako obszar [...];
8. c) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew poprzez ustalenie odrębnego określenia odległości zabudowy w zależności czy w realiach sprawy postępowanie prowadzone jest na wniosek strony "postępowania inwestycji mieszkaniowej" czy też strony postępowania "energetyki wiatrowej" tj. przyjęcie reguły tzw. "10h" jako sposobu ustalenia odległości w oparciu o nieprzekraczalną linię zabudowy określoną "w starym" planie miejscowym nie zaś w oparciu o literalnie niebudzący wątpliwości art. 5 ust.1 pkt 5 uizew, tj. w oparciu o linię rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej, podczas gdy reguła tzw. "10h" w sposób jednolity dotyczy zarówno inwestora z zakresu energetyki wiatrowej jak i inwestora zakresu inwestycji mieszkaniowej, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
4. 4.2. Organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
5. 4.3. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 15 ust.1 uizew. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do oczywistej wadliwości wykładni tej normy dokonanej przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uizew przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy: granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji mieszkaniowej, a linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. Norma ta jest jednoznaczna w swojej treści i wskazuje wprost na odległość do linii rozgraniczającej teren, na którym plan miejscowy, o którym mowa w art. 15 ust. 1 uizew, dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. Absolutnie niedopuszczalne było wyprowadzenie z brzmienia tego unormowania, jak błędnie uczynił to Sąd I instancji, stwierdzenia, że odległość powinna być mierzona nie od linii rozgraniczającej taki teren, lecz od linii zabudowy znajdującej się wewnątrz tego terenu. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 uizew jest oczywiście uzasadniony.
6. 4.4. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 5 ust. 1 pkt 2 uizew, ponieważ fakt wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej jest irrelewantny dla określenia dopuszczalnych odległości dla planowanej inwestycji mieszkaniowej. Rację ma Kolegium wskazując, że uizew przewiduje dychotomiczny sposób wytyczania odległości z art. 5 ust. 1 pkt 4 lub pkt 5. Nie istnieją zatem formy pośrednie. Skoro w realiach niniejszej sprawy elektrownia wiatrowa nie istnieje fizycznie w terenie, to pomimo wydania pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział sposób liczenia odległości określony w art. 5 ust. 1 pkt 5 uizew jako linię rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej. Ustawa nie zawiera innych zasad liczenia odległości w tym sposobu wskazanego przez Sąd w wytycznych dla organów administracji sprowadzających się przyjęcia wysokości elektrowni wskazanej w pozwoleniu na budowę.
7. 4.5. Na uwzględnienie zasługują również oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezpodstawnie Sąd I instancji zarzuca organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia pełnego i wszechstronnego postępowania dowodowego. Analiza urbanistyczna z wykorzystaniem map pozyskanych z systemu informacji przestrzennej przez autora analizy urbanistycznej nie wywołuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie chodzi bowiem o różnicę 1 czy 0,5 m do ustawowego minimum odległości, ale kilkadziesiąt metrów. W takiej sytuacji nie było żadnych przeszkód, aby określić odległość w oparciu o dane znajdujące się w bazie. Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy to, czy wydruk ten stanowi dokument urzędowy czy też nie, skoro zgodnie z art. 75 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przy tym uizew nie wymaga ustalania tego parametru w oparciu o kopię mapy ewidencyjnej lub wypis i wyrys z planu miejscowego, skoro te dane stanowią i tak element systemu informacji przestrzennej udostępnianej przez gminę. Tym samym zawarcie w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego procedowania sprowadzających się do konieczności przeprowadzenia wszechstronnej analizy sprawy w zakresie spełniania wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w kontekście uizew było błędne.
8. 4.6. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP w zw. z w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 uizew, ponieważ wykazane uchybienia nie naruszają zasady równości. Zasada ta byłaby naruszona wówczas, gdyby osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej były odmienne traktowane.
9. 4.7. W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowisko przyjęte zarówno przez Kolegium jak i organ I instancji należało ocenić jako prawidłowe. Wobec tego, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych elektrowni i nie spełnia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zakresie zgodności z normą "10h" wynikającego z uizew, w pełni zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy.
10. 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.