Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2013 r., IV SA/Wa 463/13 oddalił skargę O. O. i B. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...] będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O.-S. oraz B. O., a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami.
Pismem z dnia [...] maja 2012 r. O. O. i B. O. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali na naruszenie polegające na tym, iż w postępowaniu nie brał udziału H. R. będący współwłaścicielem działki nr [...]. Ponadto zarzucili, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2011r. nie powołano przepisu prawnego, na mocy którego stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r. nr [...]. Wskazali także na rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. albowiem organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r., w sytuacji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. uchylającej swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w całości i stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...] będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O.-S. oraz B. O., a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami.
Pismem z dnia [...] października 2012 r. O. O. i B. O. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. W swoim wniosku powtórzyli oni wcześniej podnoszone zarzuty i dodatkowo podali, że w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 roku. Tak więc, zdaniem skarżących, w obrocie prawnym w tej samej sprawie funkcjonują dwie wykluczające się decyzje tego samego organu, tj. decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego w ww. części oraz decyzja z dnia [...] maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego w tej samej części. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku O. O. i B. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. Rozpatrując przedmiotową sprawę Minister odnosząc sie do podniesionych zarzutów wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. właścicielami działki nr [...] położonej w miejscowości [...] byli J. R. i H. R., co również potwierdza badanie elektronicznej księgi wieczystej nr [...] przeprowadzone w dniu [...] listopada 2012 roku.
W związku z tym H. R. powinien brać udział jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Mając na uwadze fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może to stanowić podstawę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania, które może nastąpić tylko na żądanie strony. Z kolei niewskazanie w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. przepisu, na mocy którego organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r., nie stanowi naruszenia prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O.-S. oraz B. O., przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa, co wskazuje na zastosowanie przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Minister podkreślił, iż decyzja Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r., w części w której była kwestionowana, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz.1749, z późn. zm.) czynią starostę organem właściwym do cofnięcia skutku prawnego przez wydanie decyzji. Za nieuzasadniony Minister uznał również zarzut, że w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r. Organ wskazał, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1144/09, uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Wobec powyższego Minister Rolnictwa stwierdził, iż w przedstawionej sytuacji nie występują przesłanki, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.
Pismem z dnia [...] lutego O. O. i B. O. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji, podnosząc te same argumenty jak w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd wskazał, że H. R. powinien brać udział jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r., lecz w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może to stanowić podstawę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania, które może nastąpić tylko na żądanie strony. Tym samym nie jest to podstawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu również brak powołania w podstawie prawnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. przepisu, na mocy którego organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie wynika, że postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O.-S. oraz B. O., przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa, co wskazuje na zastosowanie przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu również uchybienie ze strony Ministra jakim było zaniechanie rozważań co do kwestii wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981 r., nie ma wpływu na ważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. Fakt nabycia tej działki przez skarżących było następstwem czynności cywilno-prawnej, która może być oceniana pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym sądem.
Od tego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa polegające na tym, że sąd meriti w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że H. R. pominięty został jako strona postępowania. Zarzucili też naruszenie: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, gdyż sąd stwierdził, że "rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa" (s. 4 wiersz 13 od dołu), a następnie, że "decyzja MRiRW (...) nie narusza rażąco prawa" (s. 4 wiersz 10 od dołu).
W ocenie sądu (w tym samym zdaniu) ta sama decyzja nie narusza prawa i nie narusza rażąco prawa. Zarzucili też naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dwukrotne zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, mimo iż nabywcy byli chronieni rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych. Wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że H. R. pominięty został jako strona postępowania należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny z następujących przyczyn.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Minister Rolnictwa uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2009r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] października 1981r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. W postępowaniu tym nie uczestniczył współwłaściciel działki nr [...] H.R. Okoliczność ta, gdyby została wniesiona skarga do Sądu pierwszej instancji, mogłaby stanowić wówczas podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a., jednak decyzja ta nie była przedmiotem skargi.
Natomiast kontrolowana w niniejszym postępowaniu przez Sąd pierwszej instancji decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013r, (którą utrzymał w mocy własną decyzje [...] października 2012r.) wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, decyzją tą Minister odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011r.. Mając na uwadze, że prowadzone postępowanie to postepowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ zobowiązany był zbadać prawidłowość decyzji z dnia [...] listopada 2011r. wyłącznie z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji określonych w art.156 §1 k.p.a. Zgodnie z treścią art.156 §1 pkt 1 do pkt 7 k.p.a. niebranie przez stronę udziału w postępowaniu nie stanowi żadnej z wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też organ zaskarżoną decyzją z dnia z [...] stycznia 2013r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011r. albowiem nie spełniona została żadna z przesłanek określonych w art.156 §1 pkt 1 do pkt 7 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę w tym zakresie.
W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 §2 k.p.a, poprzez przyjęcie, że dwukrotne zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, mimo iż nabywcy byli chronieni rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych.
Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, LEX nr 81755, łączący nieodwracalność skutku prawnego z kompetencjami organu administracji, czy wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09, LEX nr 594882, WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r., I SA/Wa 236/08, LEX nr 533614: "Decyzja administracyjna wywoła nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.
Podobnie w wyroku z dnia 29 lutego 2012r. II OSK 2001/10, NSA stwierdził, Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Stąd też podniesiony zarzut o nieodwracalności skutków prawnych jest niezasadny.
Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a wbrew twierdzeniom skargi nie można stwierdzić wewnętrznej sprzeczności w uzasadnienia wyroku. Mianowicie wskazane stwierdzenie Sądu, że "rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa" (s. 4 wiersz 13 od dołu), dotyczy zaskarżonej decyzji czyli decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. zaś stwierdzenie, że "decyzja MRiRW (...) nie narusza rażąco prawa" (s. 4 wiersz 10 od dołu) dotyczy decyzji MRiRW z dnia [...] listopada 2011, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia.
Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.