Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2240/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 42/17 oddalił skargę S. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 3 listopada 2016 r., nr... utrzymującą w mocy decyzję Prezydent Miasta K. z 2 lutego 2016 r., ustalił na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej upzp), na wniosek H. Ć., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowego (o funkcji biurowo-hotelowo-usługowej) z częścią mieszkalną wielorodzinną, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr...,...,... obr.... K. wraz z wjazdem (z ulicy W.), przebudową i rozbudową drogi dojazdowej na działkach nr...,...,...

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), poprzez brak szczegółowego zbadania wszystkich parametrów planowanej zabudowy oraz zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, co skutkowało błędną analizą urbanistyczno-architektoniczną w zakresie ustalenia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz wadliwego wyznaczenia linii nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej dla zamierzenia inwestycyjnego;
3. b) art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne obu instancji wskazane w pkt. 1 powyżej, skarga powinna zostać uwzględniona. Istotny wpływ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowo-administracyjnej polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji w następstwie zaakceptowania błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego, dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił skargę na postawie art. 151 Ppsa, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
4. 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
5. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., alej upzp), w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie), poprzez wadliwe ustalenie frontu działki, a w konsekwencji wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego;
6. b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu nowej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką... oraz oznaczeniu jej jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy linia nowej zabudowy określona zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia winna być określana jako obowiązująca bez możliwości dokonywania na niej jakichkolwiek odstępstw oraz z pomięciem okoliczności, że wyznaczona nowa linia zabudowy została wyznaczona w oparciu o linię nieistniejącej zabudowy jednorodzinnej czy drobnych budynków gospodarczych, które są znacznie niższe od planowej inwestycji;
7. c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej granicy elewacji frontowej może być dokonane z pominięciem budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie planowej inwestycji i w sprzeczności z ustaleniami służącymi za podstawę wyznaczenia linii nowej zabudowy nieruchomości, podczas, gdy wyznaczenie wysokości górnej granicy elewacji frontowej ustalone na zasadzie odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia, które stanowi wyjątek od reguł określania warunków dla nowej zabudowy, musi być w sposób szczególny uzasadnione;
8. d) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej, m.in. w oparciu o szerokość elewacji budynku na działce..., która to działka znajduje się poza obszarem analizowanym, a poza tym nie jest na niej posadowiony żaden budynek (budynek o rozmiarach wskazanych w analizie znajduje się na działce o numerze..., także znajdującej się poza obszarem analizowanym, poprzez obliczenie średniej szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym w sposób nie pozwalający na weryfikację tych obliczeń, oraz poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na zasadzie odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia bez uzasadnienia ustalenia wartości przyjętego na zasadzie odstępstwa wskaźnika, w sytuacji, gdy wyznaczona szerokość elewacji frontowej rażąco odbiega od obliczonej średniej, a także w sytuacji, gdy do porównania wykorzystano wymiary budynków położonych w innej płaszczyźnie w stosunku do drogi publicznej, co stanowi naruszenie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 upzp;
9. e) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z art. 2 pkt 14 upzp wzw. z art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. C., w sytuacji, gdy planowana inwestycja posiada co najwyżej dostęp do innej drogi publicznej niż ustalona w analizie (ul. S.) oraz przy jednoczesnym wadliwym ustaleniu przez organ że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - ul. W., podczas, gdy - po pierwsze - ul. W. stanowi drogę wyłącznie w części pomiędzy ul. R. a torami kolejowymi (działka...), a w części pomiędzy torami kolejowymi a ul. S. ul. W. (działka...) nie stanowi drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ponieważ nie jest w ogóle drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy (budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym), a także - po drugie - mimo, że z akt postępowania nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że teren objęty planowaną inwestycją ma prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji z drogą publiczną.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, stosownie do art. 188 Ppsa oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na kwestionowaniu zaaprobowanych przez organy oraz Sąd I instancji, wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tym kontekście należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na takim założeniu oparta jest regulacja prawna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów.

W przedmiotowej sprawie powyższa analiza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie. Należy mieć bowiem na uwadze, że zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy w terenie mocno zurbanizowanym, gdzie istnieje "w miarę swobodny układ zabudowy", co w istotny sposób rzutowało na jej wynik. Jej ustalenia pozwoliły na prawidłowe ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Organy przedstawiły przekonującą argumentację, wykazującą zasadność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia pozwalających na odstępstwo od średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Brak jest podstaw do zarzucenia dowolności i naruszenia przepisów Kpa przy zaakceptowaniu ww. odstępstw.

W szczególności wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia zaakceptowanie przez Sąd i instancji ustalenia frontu działki w oparciu o szerokość działek 101-103, przyjęcie szerokości frontu od strony działki nr... jest jak najbardziej prawidłowe, natomiast zaproponowana przez skarżącego wizja szerokości frontu liczona od działki... jest koncepcją błędną. Główny zjazd, w oparciu o przyjęte założenia komunikacyjne, będzie bowiem się odbywać poprzez drogę, która będzie zlokalizowana w zakresie wjazdu na działce..., a nie działce... Tym samym przyjęcie granic obszaru analizowanego odpowiada wymogom § 3 ust.

1. 2. rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje również ustalenia Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności wyznaczenia nowej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką... Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy i w przedmiotowej sprawie zostało ono uzasadnione specyfiką zastanego ładu przestrzennego i nawiązuje do poprzednio istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz altanek.

Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że ustalenie górnej granicy elewacji frontowej jak i szerokości tej elewacji nastąpiło w nawiązaniu do zabudowy o podobnych funkcjach. Wysokość górnej krawędzi zabudowy ustalona od 18 do 19 m, nie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia, zwłaszcza że w okolicy budynki mieszkalne wielorodzinne mieszczą się w przedziale 14.5 do 23 m. Ustalenie tego parametru w oparciu o wysokość altanek i budynków gospodarczych położonych na sąsiednich byłoby nieracjonalne dla budynku usługowego (o funkcji biurowo-hotelowo-usługowej) z częścią mieszkalną wielorodzinną.

Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 20117 r. II OSK 1732/15 LEX nr 2341157: “(..) racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej".

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej. Wskaźnik ten został określony na zasadzie odstępstwa z § 6 ust. 2 rozporządzenia z uwzględnieniem tego, że szerokość nowej zabudowy powinna mieć w tym przypadku na uwadze nie tyle czysto matematyczne wyliczenia, ale usytuowanie terenu inwestycji względem innych budynków, wielkość działek i rodzaj inwestycji. Głównym założeniem przy ustaleniu tego wskaźnika było to, że planowane budynki powinny nawiązywać skalą i charakterem do budynków okolicznych. Określenie tego parametru, jak wskazano w analizie, w przedziale 50-52 m pozwoli dopasować planowaną zabudowę do istniejącego układu urbanistycznego, w szczególności do zabudowy na działkach nr... nr... oraz... Dlatego też wszelkie zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia tego wskaźnika nie mogą mieć wpływu na samą legalność decyzji oraz zaskarżonego wyroku.

W oczywisty sposób planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wynika to wprost z treści umowy z 10 listopada 2011 r. zawartej pomiędzy inwestorem a zarządcą dróg publicznych w trybie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222). Umowa ta gwarantuje dla danego terenu wymaganą art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp dostępność komunikacyjną. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14, (dostępny w CBOSA) stwierdzono, że dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej.

W przedmiotowej sprawie kluczowym elementem inwestycji jest rozbudowa ulicy W. w celu zapewnienia skomunikowania z ul. K. Dokonana w tej materii, przez Sąd I instancji, wykładania art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z art. 2 pkt 14 upzp w zw. z art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z o drogach publicznych jest prawidłowa.

Niezasadne w świetle powyższego okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest prawidłowa i spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia, mogąc stanowić podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W żadnym razie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i tym Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.