Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1356/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez B.R. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W punkcie drugim Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, natomiast w punkcie trzecim zarządził zwrot nadpłaconego wpisu.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta N.S. (dalej także jako: Prezydent) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r na wniosek A.S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w N.S. przy ul. M. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...] w obrębie [...]"; decyzja jest ostateczna z dniem [...] września 2015 r.
W dniu [...] lipca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wpłynął wniosek B.R., którym domagała się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 155, art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2015 r. Kolejno decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zarzut rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) będzie uzasadniony jedynie w sytuacji, w której nie zostały spełnione określone w nim wymogi prawne, gdyż w takiej sytuacji organ powinien odmówić ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a to wymaga wykazania, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Określenie wymagań planowanej inwestycji odnośnie parametrów, cech, wskaźników, gabarytów i formy architektonicznej następuje podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: Rozporządzenie). W tym celu sporządzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia).
Wojewódzki Sąd zważył, że o rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić, gdyby organ wydał warunki zabudowy bez sporządzania analizy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Jednocześnie zauważył, że na podstawie przedłożonej do akt administracyjnej analizy (część tekstowa i graficzna) nie można ustalić czy w obszarze analizowanym z tej samej drogi tj. ul. M. są dostępne działki o podobnej funkcji do funkcji wnioskowanego przedsięwzięcia tj. funkcji usługowej. Sąd zauważa, że w części tekstowej wskazano kilka działek, co do których stwierdzono, że jest na nich realizowana funkcja usługowa – jednak załącznik graficzny analizy nie pozwala na pełną weryfikację tych ustaleń.
Ponadto mimo wskazania w decyzji z [...] sierpnia 2015 r. ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy, że załącznik nr 1 do decyzji zawiera część tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu, to takich ustaleń w nim brakuje. Załącznik nr 1 jest zatytułowany "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", ale zawiera on tylko warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z kolei załącznik graficzny (nr 2) zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z wyznaczoną linią zabudowy, a w lakonicznym uzasadnieniu decyzji brak jakichkolwiek zindywidualizowanych informacji dotyczących spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.
W ocenie Sądu wymagana prawem analiza, jak również wydana w oparciu o jej ustalenia decyzja o warunkach zabudowy nie poddają się weryfikacji w zakresie kluczowych kwestii dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej bezdotykowej myjni samochodowej. Stwierdzone braki nie mają jedynie charakteru formalnego, ale dotyczą kwestii decydujących dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, względnie odmowy ich ustalenia.
W związku z powyższym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zanegowano stanowisko Kolegium, zgodnie z którym nawet nieprawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Sąd wskazał, że pogląd nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, że nie wiadomo jaki obszar objęła analiza i jakie są jej istotne ustalenia (brak wyników analizy). Stwierdzone braki nie mają jedynie charakteru formalnego, ale dotyczą kwestii decydujących dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, względnie odmowy ich ustalenia. Nie przesądził przy tym, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz wskazał na konieczność ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.S., zaskarżając go w całości:
- I. opierając ją na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, poprzez wadliwą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażającą się w uznaniu, że w sytuacji niestwierdzenia wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią inkryminowanej decyzji o warunkach zabudowy ze sporządzoną analizą urbanistyczną, nadal hipotetycznie możliwe jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji o warunkach zabudowy;
- II. oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, polegający na:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. - polegającym na uwzględnieniu skargi B.R., pomimo istnienia podstaw do jej oddalenia;
- 2. naruszenia art. 133 § 1 k.p.a. – poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego na podstawie akt sprawy administracyjnej, wedle których: "z przedłożonej do akt administracyjnej analizy (część tekstowa i graficzna) nie można jednak ustalić czy w obszarze analizowanym (...) są dostępne działki o podobnej funkcji do funkcji wnioskowanego przedsięwzięcia tj. funkcji usługowej" oraz "(...) nie wiadomo jaki obszar objęła analiza i jakie są jej istotne ustalenia (...)".
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., co skutkowało rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów natury procesowej, a dopiero w wyniku ich nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Nie ulega wątpliwości, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., analogicznie jak zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Są to bowiem przepisy ogólne, regulujące sposoby rozstrzygnięcia sprawy, a nie postępowanie przed sądami administracyjnymi. Zarzuty ich naruszenia należy połączyć z konkretnymi uchybieniami popełnionymi przy rozpoznawaniu sprawy (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2013, sygn. akt I OSK 2428/12 i z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2266/19). Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej wyrażony w punkcie II, podpunkcie 1 nie był uzasadniony.
Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu procesowego należy wskazać, że art. 133 k.p.a. nie tylko nie był stosowany przez sąd administracyjny, a ponadto nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Powołany przepis nie koresponduje z przytoczonym uzasadnieniem skargi, z którego wynika zamiar podniesienia zarzutu z art. 133 § 1 p.p.s.a., czyli wykazanie, że Wojewódzki Sąd pominął istotną cześć akt przy przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji i przedstawił stan faktyczny w sposób oderwany od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Sąd niewątpliwie wziął pod uwagę analizę urbanistyczno-architektoniczną znajdującą się w aktach sprawy. Uznając przede wszystkim, że zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo sformułowany, należało przejść do rozważenia zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji nie wykluczył istnienia rażącej sprzeczności między decyzją a analizą architektoniczno-urbanistyczną, odstąpił jednak od dokonania oceny w tym zakresie.
Procedowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania nie może prowadzić do sanowania wadliwości takiej analizy poprzez jej uzupełnienie i dopiero następcze przeprowadzenie oceny w zakresie rażącego naruszenia prawa. Organ nie rozpoznaje bowiem ponownie sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia nie może stać się jakiekolwiek dostrzeżone uchybienie, musi ono mieć rażący charakter. Przedmiotem postępowania jest jedynie weryfikacja obowiązywania decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a. Należy zatem stwierdzić, że co do zasady przeprowadzenie takiej uzupełniającej analizy nie będzie dopuszczalne.
Rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może zachodzić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana w demokratycznym państwie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.). Naruszenie mające stać się podstawą rozstrzygnięcia musi mieć większą wagę niż zasada stabilności decyzji (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 9/22).
Rozważając kwestię nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej należy mieć w polu widzenia również jej szczególną rolę w toku tego postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem koniecznym jej wydania jest ustalenie, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Okoliczności te są ustalane poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Ocena zachowania zasady podobieństwa sprowadza się do ustalenia, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza, że istniejąca zabudowa zostaje utrwalona w sposób niezmienny, uniemożliwiający rozwój jakiejkolwiek innej zabudowy. Jej istotą jest zachowanie ładu przestrzennego.
Sąd w niniejszym składzie nie neguje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na błędy analizy urbanistyczno-architektonicznej. Należy bowiem przyjąć, że hipotetycznie może zostać sporządzona w sposób tak nierzetelny i może zawierać błędy tego rodzaju, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "brak analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., oraz część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), z uwzględnieniem elementów, o których mowa w § 3 ust. 2 oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie jest zwykłym brakiem w zakresie materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, lecz – co do zasady oraz z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy – przesądza o oczywistym i istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ orzekający w sprawie dokonał zastosowania tego przepisu. Nie jest bowiem możliwa i dopuszczalna ocena realizacji zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy bez formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej" (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 803/17). Należy zatem stanąć na stanowisku, że wadliwość analizy może wykluczyć ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
Wobec powyższych rozważań należy uznać za chybiony pogląd, zgodnie z którym jedynie całkowite pominięcie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia konicznych parametrów nowej zabudowy może zostać uznane za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warto zauważyć, że nawet orzecznictwo aprobujące takie stanowisko, nie jest kategoryczne. Zauważa się bowiem, że braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa, gdy wydane rozstrzygniecie nie znajduje potwierdzenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10, wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1105/19 i cytowane tam orzecznictwo).
Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby tym, że w przypadku, gdy rażące naruszenie prawa ma swoje źródło w nieprawidłowo sporządzonej analizie (którą jednak przygotowano), co do zasady nie istniałaby możliwość wyeliminowania decyzji z obrotu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna ma natomiast, jak wskazano powyżej, kluczowe znaczenie przy ustalaniu nowej zabudowy. Konieczne jest zatem dopuszczenie możliwości jej szerszej kontroli w toku postępowania nadzwyczajnego.
Nie można jednak tracić z pola widzenia, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na treść analizy urbanistyczno-architektonicznej jest w dużej mierze uzależniona od okoliczności konkretnej sprawy i zebranych w aktach sprawy materiałów.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że mając na uwadze zasadę trwałości decyzji, wyjątkowość stosowania art. 156 § 1 k.p.a. należało poddać ocenie zgromadzony w sprawie materiał, który pozwala na stwierdzenie, że nowa zabudowa nie narusza w sposób rażący – czyli pozwalający na uchylenie decyzji – przepisów, w szczególności w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji).
W aktach znajduje się dokument sporządzony przez architekta, zatytułowany jako "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowa bezdotykowej myjni samochodowej wraz z budynkiem magazynowym i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w Nowym Sączu przy ul. M. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], [...]w obrębie [...]". Dokument ten zawiera informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz w zakresie kontynuacji funkcji. Wskazano także na brak konieczności uzyskania decyzji w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Na analizowanym obszarze dominują działki budowlane, zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Występuje obiekt handlowo-usługowy (FPHU P. A. K. – dz. nr [...]), apteka (dz. nr [...]), [...])) i przedsiębiorstwo zajmujące się handlem kamieniem naturalnym ([...])i [...])). Myjnia samochodowa realizuje zatem funkcję uzupełniającą w ramach funkcji mieszkaniowej i usługowej. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że oceny kontynuacji funkcji dokonuje się na potrzeby postępowania nadzwyczajnego, istotne znaczenie ma zatem jedynie takie naruszenie prawa, które nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Należy natomiast przyjąć, że realizację myjni można pogodzić funkcją mieszkaniową (nie jest z nią sprzeczna) i istniejącą funkcją usługową.
Końcowo należy zanegować pogląd Wojewódzkiego Sądu w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu II instancji spełnia wymagania określone w ustawie, a mimo zwięzłości pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy.
Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast kształt punktu trzeciego wyroku wynika z treści art. 225 p.p.s.a.