Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2241/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. II SAB/Ke 34/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. F. na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu: I. zobowiązał Starostę [...] do wydania aktu rozstrzygającego wniosek G. F. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył Staroście [...] grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zasądził od Starosty [...] na rzecz G. F. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 12 października 2012r. G. F. (dalej: skarżąca), w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wszczęła przed Starostą [...] postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] lipca 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w[...]. Skarżąca wskazała, że niezasadnie pozbawiono ją możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie [...] marca 2013 r. zawiesił je z urzędu do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie rozgraniczenia działek o nr[...].

Skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzjami z [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2012r. i [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, na podstawie których zapadła decyzja udzielająca pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z [...] września 2013 r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o podjęcie wznowionego postępowania, odmówił podjęcia postępowania, zaś Wojewoda [...] rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy postanowieniem z [...] stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 193/14, ww. postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania uchylił wskazując m.in., że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie rozgraniczeniowe nie będzie miało wpływu na jej wynik.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2014r. Starosta [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie wznowieniowe, a następnie decyzją z [...] września 2014r. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2012 r. przyjmując, że G. F. nie ma przymiotu strony. Jednocześnie poinformował skarżącą, że prowadzone jest z urzędu odrębne postępowanie wznowieniowe w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy [...] ustalających warunki zabudowy dla inwestycji M. N. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynikało, iż postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało ugodą, a odległość ściany z otworami okiennymi przedmiotowego obiektu od granicy z działką nr [...] wynosi odpowiednio od 3,65m do 4m. Wojewoda uznał, że jest to nowa okoliczność w sprawie, która może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Dnia 15 stycznia 2015 r. organ zwrócił się o nadesłanie akt z postępowania rozgraniczeniowego, a 21 stycznia 2015 r. zawiadomił strony, że postępowanie wznowieniowe nie będzie załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., gdyż wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i wyznaczył termin do 22 lutego 2015 r.

Dnia 13 lutego 2015 r. nadesłane zostały akta, a pismem z 22 lutego 2015r. zawiadomiono strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Termin ten wyznaczono na 22 kwietnia 2015 r.

Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Starosta [...] wezwał inwestora M. N. do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2015 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadmienił, że niezależnie od niniejszego postępowania prowadzi drugie postępowanie wznowieniowe, z urzędu, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2012r. i z dnia [...] kwietnia 2012r., ustalających warunki zabudowy dla inwestycji M. N., które były podstawą wydania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2012r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie tego postępowania wezwano inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy w terminie do 31 lipca 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku z 3 czerwca 2015 r. uwzględniającego skargę skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przypomniał, że przesłanką uznania przez Sąd, iż doszło do przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Przedmiotem oceny Sądu w takim postępowaniu jest kontrola czynności podejmowanych przez organ z punktu widzenia ekonomiki, szybkości i celowości ich przeprowadzenia dla końcowego załatwienia wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez skarżącą. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czas trwania postępowania w niniejszej sprawie kilkakrotnie przekroczył terminy, o jakich mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że w wyroku z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 193/14 wydanym w sprawie ze skargi strony na postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, iż należało mieć na względzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w dniu [...] lipca 2013r. i [...] lipca 2013r. wydało decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji M. N. i decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...] kwietnia 2012r. zmieniającej w trybie art. 155 kpa decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. Przedmiotowe decyzje były podstawą wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2012r., której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach Wydział Infrastruktury i Geodezji z dnia 16 września 2013 r. skierowane do skarżącej informujące, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ właściwy tj. Starosta [...] wznowi postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją starosty [...] z dnia [...] lipca 2012r. Mimo takiego stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w w/w piśmie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. Wojewoda utrzymał odmowę podjęcia zawieszonego postępowania w mocy. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skoro wynik toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie będzie miał aktualnie istotnego znaczenia - do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczający jest materiał dowodowy zebrany w jej aktach. Sąd stwierdził zatem, że doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia postępowania.

Odwołując się do treści uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 193/14, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że mając na względzie konkluzję wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 9 kwietnia 2014 r. należało przyjąć, że już w dacie wydawania przez organ I instancji postanowienia z [...] września 2013r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że we wniosku skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania ujawniona została dodatkowa przesłanka wznowieniowa, oparta na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zaś akta sprawy nie wskazują na prowadzenie dwóch odrębnych postępowań wznowieniowych (jednego na wniosek skarżącej, drugiego – wszczętego z urzędu), gdyż brak jest w nich postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., Sąd stwierdził, że jeśli jednak sytuacja taka miałaby miejsce, to niecelowym byłoby utrzymywanie takiego stanu, skoro postępowanie nadzwyczajne prowadzone jest w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej.

Zdaniem Sądu, jako że na nową podstawę wznowienia, w ramach już prowadzonego postępowania wszczętego postanowieniem z [...] listopada 2012r., wskazała skarżąca w piśmie z 30 sierpnia 2013 r., od tej daty organ powinien prowadzić jedno postępowanie oparte na dwóch podstawach wznowieniowych. W tej dacie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, co potwierdził wyrok WSA w Kielcach z 9 kwietnia 2014r. Wprawdzie [...] września 2014 r. zapadła decyzja Starosty Staszowskiego odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] lipca 2012 r., to w ocenie Sądu I instancji, nie zmienia to oceny, że do tego czasu, jak i po zapadnięciu kasacyjnej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2014 r., organ prowadził postępowanie podejmując czynności zbędne, nie mające znaczenia dla wyniku sprawy, a wręcz przedłużające jej załatwienie. W powyższy sposób Sąd ocenił zarówno odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, jak i czynności podejmowane po zwrocie akt przez Wojewodę Świętokrzyskiego dnia [...] stycznia 2015r., w szczególności wezwanie M. N. do złożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do 31 lipca 2015r.

To ostatnie wezwanie Sąd uznał za tym bardziej niezrozumiałe, że sam organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że prowadzi dwa postępowania, zaś w postępowaniu wszczętym z urzędu w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ostatnią czynnością było wezwanie inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do dnia 31 lipca 2015 r. Sąd zauważył, że jeśli organ prowadzi dwa postępowania wznowieniowe w oparciu o różne podstawy wznowienia, to niezależnie od przedstawianej wyżej oceny takiego stanu rzeczy, niezrozumiałym jest przedłużanie postępowania wszczętego z wniosku skarżącej przez wystosowanie do inwestora identycznego wezwania, jak w postępowaniu prowadzonym w oparciu o inną podstawę wznowieniową.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie - po złożeniu przez skarżącą pisma z 30 sierpnia 2013 r., wskazującego na nową podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – prowadzone było w sposób przewlekły, zaś rażący charakter tej przewlekłości wynika z wielokrotnego przekroczenia terminu z art. 35 § 3 k.p.a., braku podjęcia zawieszonego postępowania mimo oczywistej zasadności wniosku strony o jego podjęcie z uwagi na zaistnienie nowej podstawy wznowienia oraz podejmowania wielu zbędnych czynności, przedłużających postępowanie i nie mających znaczenia dla wyniku sprawy.

Wyrok z 3 czerwca 2015 r. w całości zaskarżył Starosta[...], kierując przeciwko niemu we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 p.p.s.a.):

1. 1) art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej oddalenia,
2. 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego, czynności podejmowane przez organ były opieszale oraz niekorenspondowały ze złożonym charakterem sprawy,
3. 3) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 -11 k.p.a. poprzez pominięcie, iż niezależnie od zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a. organy obowiązują zasady przyjęte w wyżej wymienionych przepisach, nakładające na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób prowadzący do dokonania ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością. W tym kontekście zasada szybkości postępowania ustępuje zasadzie zaufania, informowania i czynnego udziału w postepowaniu. Sposób prowadzenia postępowania przez organ służył zapewnieniu stronie jej gwarancji procesowych,
4. 4) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 k.p.a. poprzez:
5. - pominięcie okoliczności, iż w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek strony należało zbadać, czy skarżąca jest stroną postępowania, do czego niezbędne było uprzednie ustalenie przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr[...];
6. - wadliwe przyjęcie, że organ podejmował czynności zbędne, jak również nie zmierzał do załatwienia sprawy w wymaganym terminie,
7. 5) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd wadliwej kontroli postępowania administracyjnego wyrażającej się pozbawieniem znaczenia okoliczności przemawiających za słusznością stanowiska organu jak również nadawaniem istotnego znaczenia okolicznościom dla sprawy obojętnym:
8. • pozbawienia znaczenia czynności, jaką było wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego z przesłanki z art. 145 pkt 8 k.p.a. i czynności wezwania M. N. do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy,
9. • wadliwe przyjęcie, że w sprawie należało prowadzić jedno postępowanie wznowieniowe na podstawie dwóch przesłanek, podczas gdy była konieczność prowadzenia przez organ dwóch odrębnych postępowań, których co prawda cel jest tożsamy, ale jedno z nich dotyczy podstawowej kwestii kręgu stron postępowania,
10. • pominięcie przez Sąd okoliczności odbierania przez stronę korespondencji w ostatnim dniu terminu, co wpłynęło na długość postępowania,
11. • pominięcie przez Sąd czynności, jakie podejmował organ w toku postępowania,
12. • nieuwzględnienie przez sąd przyczyn, z powodu których organ był zmuszony przedłużyć postępowanie,
13. 6) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wniosku o wadliwym postępowaniu prowadzonym przez organ, a następnie poddanie przedwczesnej ocenie prawidłowości podejmowanych przez organ czynności w toku trwającego postępowania, co świadczy o wadliwości dokonanej przez Sąd kontroli czynności podejmowanych przez organ,
14. 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
15. • wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia przejawiającą się w stwierdzeniu Sądu, iż akta sprawy nie wskazują na prowadzenie dwóch odrębnych postępowań wznowieniowych, podczas gdy okoliczność ta wynika wprost z treści odpowiedzi na skargę,
16. • pozbawieniu znaczenia okoliczności przemawiających za słusznością stanowiska organu, jak również nadawaniu istotnego znaczenia okolicznościom dla sprawy obojętnym,
17. • pozbawienia znaczenia czynności, jaką było wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego z przesłanki z art. 145 pkt 8 k.p.a. i czynności wezwania M. N. do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy,
18. • wadliwe przyjęcie, że w sprawie należało prowadzić jedno postępowanie wznowieniowe na podstawie dwóch przesłanek, podczas gdy była konieczność prowadzenia przez organ dwóch odrębnych postępowań, których co prawda cel jest tożsamy, ale jedno z nich dotyczyło podstawowej kwestii, tj. kręgu stron postępowania,
19. • pominięcie przez Sąd okoliczności odbierania przez stronę korespondencji w ostatnim dniu terminu, co wpłynęło na długość postępowania,
20. • pominięcie przez Sąd czynności, jakie podejmował organ w toku postępowania, nieuwzględnienie przez Sąd przyczyn, z powodu których organ był zmuszony przedłużyć postępowanie,
21. 8) art. 149 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, art. 36, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8, art. 149 § 2, art. 12, art. 97 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
22. 9) art. 149 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 97 i art. 12 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że trwanie zawieszenia postępowania prowadziło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 12 k.p.a., podczas gdy trwające postępowanie rozgraniczeniowe było zagadnieniem wstępnym niezbędnym do wydania decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał wyrażane wcześniej stanowisko, że postępowanie rozgraniczeniowe było zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie było niezbędne do wydania decyzji, gdyż ustalenie przebiegu granicy w odległości większej niż 4 m od planowanej rozbudowy oznaczałoby, że G. F. nie jest stroną postępowania. Ponadto, zdaniem skarżącego organu, prowadząc postępowanie na wniosek strony organ związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw niewskazanych przez stronę. Organ administracji publicznej jest pełnym dysponentem postępowania wznowieniowego jedynie w przypadku, gdy zostało one wszczęte z urzędu. Nowa podstawa wznowieniowa ujawniona w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. w toku postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. z uwagi na związanie organu granicami wniosku skarżącej uniemożliwiała zatem prowadzenie jednego postępowania opartego na dwóch podstawach wznowieniowych.

Odnosząc się do zarzutu Sądu dotyczącego niecelowości wezwania M. N. do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, że dokonanie tej czynności było niezbędne ze względu na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] w[...], gdyż ustalenia zawarte w tej decyzji mogą mieć również wpływ na przyznanie G. F. przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym.

Z powołanych względów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sposób działania organów administracji publicznej w zakresie sprawności postępowania określa art. 12 § 1 k.p.a. nakazujący podmiotom administrującym działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przyjętą w ww. przepisie zasadę szybkości i wnikliwości postępowania ustawodawca skonkretyzował w art. 35 k.p.a., ustanawiając w nim zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. W świetle regulacji kodeksowej, w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy oznacza zaś wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.).

Jeśli zważy się, że normy wynikające z art. 12 i art. 35 k.p.a. mają charakter norm sankcjonujących (porządkowych), to nie budzi wątpliwości, że ich funkcją jest nie tylko zabezpieczenie interesu publicznego, ale także ochrona interesu głównych podmiotów postępowania (stron postępowania). Wyznaczonym w ww. przepisach obowiązkom organów w zakresie prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sposób sprawny i efektywny odpowiada bowiem uprawnienie podmiotów administrowanych do domagania się jak najszybszej konkretyzacji swojej sytuacji prawnej w drodze władczych działań organów. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przepisy prawa procesowego muszą być wykładane i stosowane w sposób najlepiej służący stworzeniu warunków realizacji prawa materialnego. Ocena sprawności postępowania uwzględniać zatem musi nie tylko charakter sprawy i rodzaj podejmowanych przez organ czynności, ale także interes jednostki poszukującej ochrony na drodze administracyjnoprawnej. Obywatel ma prawo oczekiwać od organów administracji publicznej działań sprawnych, skutecznych oraz ekonomicznych.

W odniesieniu do powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do aprobaty twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, że w wyniku przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli sprawności postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu doszło do naruszenia stanowiącego podstawę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 149 § 1 i § 2 w zw. z przywołanymi w podstawach kasacyjnych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że toczące się 2,5 roku postępowanie wznowieniowe cechuje przewlekłość, która ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Oceniając w pierwszej kolejności stanowisko Sądu I instancji dotyczące stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego zaznaczyć trzeba, że kwestia przewlekłości analizowana była w kontekście całego postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. postępowania toczącego się od momentu jego wszczęcia, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 12 października 2012 r., do daty podjęcia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należało, że nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 k.p.a. uzasadniony przez skarżący kasacyjnie organ pominięciem okoliczności, że w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek G. F. niezbędne było ustalenie, czy jest ona stroną tego postepowania, co nastąpić mogło w oparciu o wynik postępowania rozgraniczeniowego. Powzięta przez Sąd I instancji ocena odnosząca się do tego etapu kontrolowanego postępowania, który obejmował czynności związane z zawieszeniem postępowania oraz odmową jego podjęcia, w ramach której Sąd I instancji stwierdził podejmowanie przez organ czynności zbędnych i niemających znaczenia dla wyniku sprawy, zasługuje na pełną aprobatę. Skarżącemu kasacyjnie, zarzucającemu naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 97 i art. 12 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że trwanie zawieszenia postępowania prowadziło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 12 k.p.a. uszło uwadze, że kwestia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a w postępowaniu wznowieniom została wiążąco przesądzona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Ke 193/14 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego.

Wskazany wyrok z 9 kwietnia 2014 r., do którego odwołał się Sąd I instancji, zawiera jednoznaczną ocenę sądu co do naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Zważywszy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawnomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe, bezskuteczne jest wywodzenie przez skarżący kasacyjnie organ, iż powyżej zaznaczona kwestia prawna kształtuje się w niniejszym sporze w sposób odmienny, niż przyjęto to w wyroku z 9 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Ke 193/14. Formułowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko przeciwne, gdyż dopuszczające możliwość przyjmowania przez organy administracji publicznej oraz sąd ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, należy uznać za nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz przyjętą w art. 7 ustawy zasadniczej zasadą legalizmu.

Wyrażając ponadto pełną akceptację dla stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do zasadności prowadzenia jednego postępowania wznowieniowego na podstawie wszystkich ujawnionych w toku postępowania przesłanek wznowieniowych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia ta w tożsamy sposób postrzegana jest w doktrynie, przyjmującej, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawęża granic postępowania wznowieniowego tylko do podstawy wznowienia postępowania wyznaczonej w postanowieniu, ale – w świetle art. 149 § 2 k.p.a. - otwiera postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i art. 145b. Stanowisko to uzupełnione jest zastrzeżeniem, że ograniczenie dotyczy podstaw uchylenia decyzji wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a oraz art. 145b, które nie mogą być, w razie wszczęcia postępowania z urzędu, podstawą uchylenia decyzji (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH BECK 2014, s. 611).

Odnosząc się z aprobatą do zaprezentowanego powyżej poglądu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż ujawnienie w toczącym się z wniosku strony postępowaniu wznowieniowym okoliczności wskazujących na wystąpienie kolejnej podstawy wznowieniowej uzasadnia wszczęcie nowego postępowania w sprawie wznowienia. Przyjęcie przez sąd kasacyjny takiej oceny przesądza zatem o konieczności podzielenia stanowiska Sądu I instancji co do tego, że skoro na nową podstawę wznowienia, w ramach prowadzonego postępowania wszczętego postanowieniem z 21 listopada 2012r., wskazała skarżąca w piśmie z 30 sierpnia 2013 r., to od tej daty organ powinien prowadzić jedno postępowanie oparte na dwóch podstawach wznowieniowych. W odniesieniu do tego elementu sporu zaznaczenia ponadto wymaga dodatkowa kwestia. Jeśli się zważy, że w orzecznictwie sądowym za utrwalony należy obecnie uznać pogląd oparty na treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn..

I OPS 2/12 (NSAiWSA 2013 r. nr 1), w świetle której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to nie budzi wątpliwości, iż ustalenie, iż doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r.) nie wskazywało na to, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, że rozpoznawana przez starostę sprawa charakteryzowała się znacznym stopniem skomplikowania, co wymagało prowadzenia postępowania dowodowego na szeroką skalę.

Przypomnieć należy, że przewlekłość postępowania identyfikowana jest jako rozpoznanie i rozstrzyganie sprawy z przekroczeniem ustawowego lub wyznaczonego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu.

Nie budzi wątpliwości, że okoliczność, iż postępowanie wznowieniowe toczy się 2,5 roku świadczy o rażącym naruszeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 i 36 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii przekroczenia wyznaczonego terminu załatwienia sprawy należy stwierdzić, iż w świetle powyżej przyjętych ustaleń, Sąd I –ej instancji trafnie przyjął, że od dnia 30 sierpnia 2013 r. organ posiadał informacje o wejściu do obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. stwierdzających nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r., a skoro tak to już w dacie wydawania przez organ I instancji postanowienia z [...] września 2013 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania akta sprawy obejmowały materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

Należy zauważyć, że po tej dacie organ I instancji, działając na podstawie art. 36 k.p.a., dwukrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy, przesuwając termin jej rozstrzygnięcia najpierw na 22 lutego 2015 r. (zawiadomienie z dnia 21 stycznia 2105 r.. k. 92), a następnie na 22 kwietnia 2015 r. (zawiadomienie z dnia 20 lutego 2015 r., k. 95). W wyznaczonym terminie sprawa nie została jednak załatwiona. Przedłużając termin załatwienia sprawy organ nie podał żadnych przyczyn zwłoki. Z akt sprawy wynika, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy do 22 lutego 2015 r. wiązało się z oczekiwaniem na dokumenty z przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, o których nadesłanie starosta zwrócił się do Wydziału Geodezji i Ewidencji Gruntów pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. Czynność tą, ocenianą przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 193/14, sprowadzającej się do stwierdzenia, że wynik toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie będzie miał znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy, należało ocenić jako zbędną.

Po raz kolejny organ przedłużył postępowanie w dniu 13 lutego 2015 r. po otrzymaniu aktu ugody wraz ze szkicem graficznym, wskazując jako termin załatwienia sprawy 22 kwietnia 2015 r. Uzasadniając przedłużenie terminu wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Czynności, jakie podjął organ w zakreślonym terminie polegały na wezwaniu w dniu 10 marca 2015 r. inwestora M. N. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Słusznie zauważył Sąd, iż były one w okolicznościach tej sprawy zbędne, skoro w odrębnym postępowaniu wznowieniowym toczącym się z urzędu także wezwano inwestora do złożenia takiej decyzji. Nadto nie sposób odmówić Sądowi I instancji słuszności uwagi, co do merytorycznej niecelowości tego zobowiązania, będącego próbą konwalidacji zaistniałej przesłanki wznowienia.

W tych warunkach za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że wszystkie podejmowane przez organ czynności procesowe czyniły zadość zasadom postępowania określonym w art. 6-11 k.p.a., albowiem nakierowane były na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością i były relewantne w sprawie (zarzuty z pkt 2 skargi kasacyjnej).

Nie można ponadto zgodzić się z organem, że źródłem naruszenia prawa były działania strony, która przyczyniła się do przedłużenia postępowania poprzez swoje działania polegające na odbieraniu korespondencji w ostatnim dniu terminu oraz każdorazowe składanie odwołań od decyzji czy zażaleń na postanowienia, na co organ zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę. Korzystanie z uprawnień procesowych przez stronę w sposób niewskazujący na ich nadużywanie nie może być poczytane za przyczynienie się strony do opóźniania w załatwieniu sprawy.

Za prawidłowe również należało uznać te wnioski, które Sąd wyprowadził w odniesieniu do kwestii charakteru przewlekłości postępowania. Dokonana powyżej analiza stanu postępowania wznowieniowego prowadzi do konieczności podzielenia wniosku wywiedzionego przez Sąd I instancji co do tego, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., I OSK 2440/15, cbois). O rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania możemy mówić w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia.

Znamiona rażącej przewlekłości może wykazywać w szczególności postępowanie, w toku którego bieg terminów został zahamowany na skutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub bezzasadnej odmowy jego podjęcia.

W ocenie sądu kasacyjnego nie budzi żadnych wątpliwości, że tego rodzaju czynniki rażącej przewlekłości zidentyfikowane zostały w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy każe za prawidłową uznać konstatację wojewódzkiego sądu administracyjnego, iż rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu wielokrotnego przekroczenia terminu z art. 35 § 3 k.p.a. m.in. na skutek stwierdzonej prawomocnym wyrokiem nieuzasadnionej odmowy podjęcia zwieszonego postępowania oraz podejmowania zbędnych, nierelewantnych dla potrzeb sprawy czynności procesowych.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie mogła też zostać uwzględniona na podstawie zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. (zarzuty z punktów 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wyjątkowo, w sytuacji dokonania przez sąd administracyjny kontroli sprawy w oparciu o kryterium inne niż kryterium legalności czy też wówczas, gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlegała jego kognicji. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. łączony z wykonaniem wadliwej kontroli w postępowaniu wszczętym skargą, której zakres przedmiotowy wyznaczał art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie dokonanej przez sąd oceny sprawności postępowania administracyjnego.

Podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie dawał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut z pkt 7 petitum skargi kasacyjnej). Powołany przepis wskazuje elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku i jego cel zamyka się w nałożeniu na sąd obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, tego zażąda. Analiza zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia strona upatruje w niewłaściwej ocenie przez Sąd okoliczności sprawy, zasadniczo poprzez, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, "pozbawienia znaczenia" różnych okoliczności sprawy, wskazuje, że poprzez jego postawienie organ zmierzał do zakwestionowania nie tyle poprawności konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku, ile poprawności ocen Sądu i trafności rozstrzygnięcia. Zarzut ten - analizowany przez pryzmat jego uzasadnienia - należało więc uznać za chybiony.

Nie można też w sposób uprawniony przyjąć, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a świadczy, jak podnosi skarżący, "wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia przejawiającą się w stwierdzeniu Sądu, iż akta sprawy nie wskazują na prowadzenie dwóch odrębnych postępowań wznowieniowych, podczas gdy okoliczność ta wynika wprost z treści odpowiedzi na skargę". Podkreślić należy, iż Sąd podnosząc tę okoliczność wyjaśnił także, że w aktach sprawy brak jest dowodu w postaci postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Powyższe oznacza, iż uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie może być odczytane jako wewnętrznie sprzeczne, a co najwyżej niewłaściwie sformułowane.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., w świetle którego Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w odniesieniu do przyjętych w art. 154 § 6 p.p.s.a. zasad miarkowania grzywny ("grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów"), wymierzona skarżącemu organowi grzywna, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, ma charakter symboliczny.

W tych warunkach, podzielając przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, iż kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle, gdyż podejmowane przez organ czynności nie znajdowały uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy ani w konieczności powadzenia postępowania dowodowego na taką skalę, jak to uczynił organ, zaś przewlekłość miała charakter rażący, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.