Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2242/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 56/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa F. sp. z o.o. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Dzierżoniowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z rynku premiksu dla zwierząt gospodarskich i weryfikacji procedur zakładowych, gwarantujących uzyskanie bezpiecznej paszy oraz zakazu wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt premiksu dla zwierząt gospodarskich.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. w należącym do Spółki zakładzie w B., PLW pobrał do badania monitoringowego na obecność substancji przeciwbakteryjnych w paszach – antybiotyki próbkę premiksu F.. Na podstawie wyniku badania uzyskanego z Zakładu Higieny Weterynaryjnej we W. stwierdzono w pobranej próbce premiksu obecność antybiotyków lub innych substancji o działaniu przeciwbakteryjnym. Wynik badania znalazł odzwierciedlenie w sprawozdaniu z badania mikrobiologicznego nr [...] z dnia [...] września 2013 r.

W związku z uzyskanymi wynikami badań, PLW wystąpił do Państwowego Instytutu Weterynaryjny Państwowego Instytutu Badawczego (dalej określanego PlWet. w P.) o przeprowadzenie badań potwierdzających.

W dniu [...] września 2013 r. została przeprowadzona w należącym do Spółki zakładzie kontrola, udokumentowana protokołem: S. nr [...]. W trakcie kontroli PLW stwierdził w magazynie obecność [...] sztuk premiksu F[...]. W sporządzonym z kontroli protokole odnotowano, że wynik badania przeprowadzonego przez Zakładu Higieny Weterynaryjnej we Wrocławiu, wskazuje na nieprawidłowości w zakładzie, które mogą być spowodowane zawartością dużej ilości witamin w premiksie oraz użytych konserwantów.

Wydaną tego samego dnia decyzją nr [...] PLW organ administracji nakazał zabezpieczyć zmagazynowany na terenie zakładu premiks dla zwierząt gospodarskich F[...] o numerze partii [...], wyprodukowany w dniu [...] marca 2013 r. w ilości [...] szt. do czasu wykonania badań laboratoryjnych w zakresie zawartości antybiotyków, sulfonamidów, chinolonów, fluorochinolonów przez PlWet. w P. Po otrzymaniu wyników badania urzędowego potwierdzającego nr [...] z dnia [...] września 2013 r., wykonanego przez Krajowe Laboratorium Referencyjne PlWet. w P, w którym potwierdzono obecność enrofloksacyny w pobranej w dniu [...] sierpnia 2013 r. próbce premiksu dla zwierząt gospodarskich, PLW przeprowadził w dniu [...] października 2013 r. kontrolę. W sporządzonym w trakcie tej kontroli protokole S. nr [...] odnotowano, że w dniu [...] września 2013 r. otrzymano sprawozdanie z badania PIWet. P. nr [...] jednoznacznie wskazujące na obecność w badanej paszy enrofloksacyny.

Powołując się na raport serii produkowanej paszy wskazano, że pasza została wyprodukowana bezpośrednio po produkcji produktu leczniczego weterynaryjnego N.. Wskazano także, że z informacji uzyskanych telefonicznie z PIWet. P. w badanej paszy określono ilość enrofloksacyjny na poziomie 0,2-0,3 mg/kg. Odnosząc się do powyższych uwag, przedstawiciel kontrolowanego podmiotu wyjaśnił, że zakład posiada opracowane i walidowane procedury czyszczenia pomieszczeń i sprzętu wykorzystywanego w produkcji pasz z pozostałości antybiotyków i środków myjących. W uwagach i zastrzeżeniach kontrolowanego do protokołu przedstawiciel zakładu oświadczył, że nie zgadza się z wynikiem badania, w którym nie wskazano faktycznego poziomu zanieczyszczenia paszy, co według niego uniemożliwia prawidłowe znalezienie źródła zanieczyszczenia. W znajdującym się na końcu protokołu pouczeniu poinformowano kontrolowanego o przysługującym prawie do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, w formie pisemnej do organu kontrolującego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu.

Do sporządzonego protokołu załączono sprawozdanie z badania PIWet. P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz raport z dystrybucji wraz z dokumentami potwierdzającymi. Protokół sporządzono w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który jeden otrzymał przedstawiciel zakładu uczestniczący w kontroli.

Następnego dnia po przeprowadzeniu opisanej kontroli PLW decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Dzierżoniowie nakazał spółce wycofanie z rynku premiksu dla zwierząt gospodarskich F., weryfikację procedur zakładowych opartych na systemie HACCP, a także zakazał wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt wycofanego premiksu. Powołując się na ochronę zdrowia ludzkiego decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto poinformowano stronę, że w przypadku jej niewykonania w wyznaczonym terminie będą stosowane grzywny w wysokości do 50.000 zł.

W podstawie prawnej podjętej decyzji powołany został art. 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U.2006, poz. 144, Nr 1045 ze zm.), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a), b), c) i h) rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L.09.229.1 ze zm.), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii oraz art. 104 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji PLW podał, że ze względu na wynik badania urzędowego potwierdzającego nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w którym stwierdzono obecność enrofloksacyny w badanej próbce, pasza zawierająca chemioterapeutyki może stanowić potencjalne zagrożenie. PLW stwierdził, że taka pasza ma negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt ze względu na to, że spożywanie żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych karmionych taką paszą jest niebezpieczne z powodu powstawania lekoodporności oraz reakcji alergicznych na te substancje. Wskazał, że zgodnie z przepisami pasze wytwarzane, wprowadzane do obrotu i stosowane w żywieniu zwierząt mogą zawierać w swoim składzie wyłącznie dodatki paszowe objęte zezwoleniem oraz materiały paszowe ujęte w katalogu materiałów paszowych, natomiast nie mogą zawierać substancji niepożądanych w ilościach przekraczających ich dopuszczalną zawartość. Ze względu na to, że dla chemioterapeutyków, w tym dla enrofloksacyny nie określono poziomów dopuszczalnej zawartości w paszach, organ I instancji przyjął, że stwierdzenie ich obecności powoduje uznanie danej partii paszy za niebezpieczną, która nie może być wprowadzana do obrotu oraz stosowana w żywieniu zwierząt.

Organ I instancji stwierdził, że wytwarzanie, wprowadzanie do obrotu i stosowanie środków żywienia zwierząt zawierających chemioterapeutyki stanowi naruszenie art. 15 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1); art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywy Rady 79/373/EWG, dyrektywy Komisji 80/511/EWG, dyrektyw Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzji Komisji 2004/217/WE (Dz.U.UE.L.2009.229.1) i art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.U.UE.L.2003.268.29); art. 15 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U.2006.144.1045 ze zm.); art.3 ust.1 a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1831/2003 z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.Urz.UE.L.03.268.29 z późn. zm.); części A pkt 2 załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) Nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych (Dz. U. UE.L.2013.29.1).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła, że wobec niedostarczenia przez organ I instancji protokołu z badania pobranych próbek z podaną zawartością stwierdzonego antybiotyku - pozbawiono ją możliwości merytorycznego ustosunkowania się do przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie. Wskazano, że pełnomocnik odwołującej się Spółki udał się do siedziby PLW w Dzierżoniowie, gdzie dopiero uzyskał fotokopie sprawozdania z badań wykonanych w jednostkach specjalistycznych we W. i P. Według odwołującej się Spólki, uzyskane dokumenty nie zawierają informacji ani o faktycznej ilości wykrytej substancji, ani też o metodyce przeprowadzania badań, sposobie walidacji metody.

Ponadto nie wskazują na przeprowadzenie wymaganej w tej sytuacji analizy ryzyka. Podniesiono, że zgodnie z art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niekompletne z punktu widzenia merytorycznego, co uniemożliwia stronie prowadzenie skutecznej polemiki z przyjętymi przesłankami jej wydania i - wobec zasadniczych braków zgromadzonego materiału dowodowego - doprowadzić powinno do jej uchylenia. Wskazano, że nie jest przy tym dopuszczalna swobodna i pozbawiona konkretnej podstawy prawnej interpretacja przepisów przez organ administracji. Fakt braku szczegółowego wskazania przedziału ilościowego, który decydowałby o dopuszczalności bądź nie obecności danej substancji w paszy nie uprawnia PLW do stosowania subiektywnie ukierunkowanej wykładni rozszerzającej.

Podkreślono również, że niedopuszczalnym jest ograniczanie stronie dostępu do materiału dowodowego w trakcie postępowania, jak też po wydaniu decyzji, ponieważ prowadzi to do ograniczenia prawa strony do kwestionowania niekorzystnych dla niej decyzji.

W rozbudowanych motywach odwołania strona odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji brak podstawy prawnej, niepoparcie jej wyczerpującymi badaniami oraz brak analizy ryzyka, a ponadto oparcie na błędnej argumentacji i zawierającej nieuprawnione wnioski. Według autora odwołania, decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r., rozporządzenia Komisji nr 242/2010 z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie utworzenia katalogu materiałów paszowych, art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie dodatków paszowych stosowanych w żywieniu zwierząt, rozporządzenia Rady (EWG) nr 2377/90 ustanawiającego wspólnotową procedurę dla określania maksymalnego limitu pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego.

W dniu [...] listopada 2013 r. PLW przesłał do DWLW uzyskane z Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w P. dokumenty, potwierdzające przeprowadzone badania próbki paszy wraz ze szczegółami analizami laboratoryjnymi, tj. kartą badania do wykrywania substancji przeciwbakteryjnych oraz chromatografami poszczególnych próbek.

W dniu [...] listopada 2013 r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii we Wrocławiu strona zapoznała się z aktami postępowania przed organem II instancji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. DWLW odmówił dopuszczenia zawnioskowanych w tym dniu dowodów w postaci uzupełnienia badań wykonanych na zlecenie PLW przez Państwowy Instytut Weterynaryjny Państwowego Instytutu Badawczego w P., poprzez analizę ryzyka związanego z zanieczyszczeniem tła mieszanki preparatu F. oraz audytu w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym Państwowego Instytutu Badawczego w P. Organ II instancji wskazał, że okoliczność będąca przedmiotem dowodu - ocena ryzyka wystąpienia zanieczyszczeń - nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, w szczególności ze względu na brak związku okoliczności, która miałaby zostać stwierdzona za pomocą zawnioskowanego dowodu a sprawą, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne. Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem dowodu z badań było ustalenie okoliczności, czy próbka preparatu zawiera substancje przeciwbakteryjne, zaś dla ustaleń w tym zakresie nie jest istotne, w jaki sposób substancje takie znalazły lub mogły się znaleźć w preparacie, w szczególności nieistotna dla sprawy jest ocena ryzyka wystąpienia zanieczyszczeń preparatu substancjami przeciwbakteryjnymi.

Stwierdzono, że organy inspekcji weterynaryjnej, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności w oparciu o art. 25 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010r. Nr 112, poz. 744, z późn. zm.), nie mają żadnych kompetencji ustawowych w zakresie tworzenia, w tym zatwierdzania i akredytowania laboratoriów urzędowych, metod badawczych, czy też przeprowadzania audytu (kontroli) w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym Państwowego Instytutu Badawczego w P. lub innych laboratoriach urzędowych. Państwowy Instytut Weterynaryjny Państwowego Instytutu Badawczego w P. jest akredytowanym laboratorium referencyjnym dla celów kontroli urzędowych określonych w rozporządzeniu nr 882/2004, działającym w ramach systemu laboratoriów urzędowych zgodnie z art. 25 i art. 25 b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak sprawy [...], Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że rozpoznając sprawę uwzględnił wyniki badań urzędowych przeprowadzonych: w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w W., które znalazły wyraz w sprawozdaniu z badania mikrobiologicznego [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz w laboratorium referencyjnym w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w P. udokumentowanych sprawozdaniem z badań nr [...] z dnia [...] września 2013 r., a także wyniki kontroli weterynaryjnych, udokumentowanych protokołami kontroli: S. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz kontroli S. nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na braku przekazania stronie odwołującej się protokołu badań laboratoryjnych z PIW-PIB P., organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 67 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W tym konkretnym przypadku sprawozdanie z badania przeprowadzonego zarówno w laboratorium urzędowym (ZHW we W.), jak i w laboratorium referencyjnym (PIW-PIB P.), związane jest z systemem akredytacji przyjętym w badaniach urzędowych w Polsce oraz zastępuje lub uzupełnia protokoły sporządzane z kontroli weterynaryjnych. Według organu II instancji w sprawie zebrano wystarczające dowody na obecność enrofloksacyny w premiksie, wyprodukowanym przez odwołującą się stronę. Fakt obecności enrofloksacyny w badanym premiksie nie został również podważany przez stronę. Według organu II instancji okoliczność ta nie jest sporna.

Dokonując oceny stanu prawnego sprawy, organ II instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia błędnego zastosowania w sprawie wskazanych w odwołaniu przepisów prawa. Stwierdził, że przepisy te zostały właściwie przywołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Zwrócił również uwagę na fakt, że stosowanie antybiotyków w paszach jest możliwe jedynie pod nadzorem i na pisemne zlecenie lekarza weterynarii opiekującego się stadem, wg oddzielnych, szczegółowych wytycznych zawartych w rozporządzeniach dotyczących pasz leczniczych. W tym konkretnym przypadku produkcja paszy (premiksu) nie była prowadzona na zlecenie lekarza weterynarii z użyciem wskazanego antybiotyku, zatem substancja czynna, jaką jest enrofloksacyna nie powinna znajdować się w badanym materiale paszowym.

Ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 11 K.p.a., poprzez niedostarczenie protokołu z badania próbek, w ocenie organu II instancji zarzut ten okazał się nieuzasadniony i pozbawiony znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ sama strona wskazała w odwołaniu, że dysponowała fotokopiami badań, które to kopie zostały pozyskane w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Dzierżoniowie. Tym samym strona miała możliwość pełnego zapoznania się z wynikami prowadzonych analiz i merytorycznego ustosunkowania się do nich.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego braku szczegółowego wskazania przedziału ilościowego, który decydowałby o dopuszczalności bądź nie danej substancji w paszy i w związku z tym zastosowaniem przez organ I instancji swobodnej i pozbawionej konkretnej podstawy prawnej interpretacji przepisów prawa.

Nie znalazły także akceptacji zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowego uznania przez organ I instancji substancji w ilości śladowej za dodatek paszowy w przypadku, gdy według strony postępowania mogło być to zanieczyszczenie tła mieszanki oraz zarzutu odnoszący się do braku analizy ryzyka. W tym ostatnim przypadku organ odwoławczy podkreślił, że taka analiza została przeprowadzona, co wynika bezpośrednio z akt sprawy.

W oparciu o analizę materiału dowodowego organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że na terenie należącej do strony wytwórni pasz znajduje się również wytwórnia leków weterynaryjnych funkcjonująca na jednej linii produkcyjnej, co nakłada na producenta obowiązek wprowadzenia takich zabezpieczeń w prowadzonej produkcji, aby uzyskiwany produkt finalny (pasza) nie stanowił żadnego zagrożenia dla zwierząt, a w konsekwencji i dla ludzi. Podmiot odpowiedzialny za wytwórnię pasz jest zatem również odpowiedzialny za wszystkie procedury gwarantujące dobrą jakość i bezpieczeństwo uzyskanego produktu. Pomimo przedłożonych do akt sprawy dokumentów potwierdzających wprowadzone w zakładzie procedury produkcji pasz, uzyskany wynik badania urzędowego jednoznacznie świadczy o braku pełnej kontroli strony nad wszystkimi etapami produkcji, co w konsekwencji stało się przedmiotem postępowania administracyjnego.

Organ II instancji odnosząc się do wniosku strony zawartego w odwołaniu, o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaznaczył, że nie jest możliwa taka zmiana - nawet korzystna dla strony - jeżeli miałoby to doprowadzić do sytuacji sprzecznej z prawem. W stanie faktycznym sprawy uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji opartej o obowiązujące przepisy prawa stanowiłoby ich naruszenie. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że przedmiotowe normy prawa powinny znaleźć zastosowanie w sprawie i nie znajduje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Przedsiębiorstwo F. sp. z o.o. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając DWLW naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 4 ust. 7 ustawy o paszach poprzez błędną jego interpretację, w wyniku której przyjęto, że wykryta w badanej próbce premiksu F. enrofloksacyna mieści się w kategorii dodatków paszowych, zdefiniowanych w art. 2 ust. 2 lit. a rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 2003 r. nr 1831/2003, co skutkowało nieprawidłowym oparciem rozstrzygnięcia na normach dotyczących maksymalnych zawartości dodatków paszowych i obowiązku uzyskiwania stosownych zezwoleń w tym zakresie;
2. 2) art. 15 ust. 2 ustawy o paszach poprzez jego błędną interpretację, prowadzącą do przyjęcia, iż zanieczyszczenie tła premiksu F. wyczerpuje przesłanki uznania, iż w badanym preparacie występuje substancja niepożądana, co skutkuje zastosowaniem ust. 3 ww. artykułu;
3. 3) art. 50 ust. 4 ustawy o paszach poprzez aprobowanie niewykonania przez organ I instancji wyczerpującej analizy ryzyka stwarzanego przez paszę F., mającej na celu określenie charakteru, intensywności i źródła zagrożenia, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem w przedmiotowej sprawie art. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia PE i Rady nr 767/2009;
4. 4) art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 poprzez błędne zastosowanie w sprawie definicji paszy niebezpiecznej, błędne zinterpretowanie skutków wprowadzenia do obrotu paszy z niewielkim zanieczyszczeniem tła mieszanki, skutkujące nieprawidłowym zastosowaniem ust. 3 ww. artykułu;
5. 5) art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 poprzez błędne przyjęcie, iż antybiotyk wykryty w premiksie F. jest dodatkiem paszowym, w związku z czym bezprawne jest jego wprowadzanie do obrotu pomimo nieuzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 4 i nast. analizowanego rozporządzenia.

Ponadto skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:

1. 1) art. 11 K.p.a. poprzez niekompletne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z punktu widzenia merytorycznego, co uniemożliwiło stronie prowadzenie skutecznej polemiki z przyjętymi przesłankami jej wydania;
2. 2) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i częściowe uniemożliwienie zapoznania się przed wydaniem decyzji z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami;
3. 3) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, istotnego dla sprawy;
4. 4) art. 78 § 1 K.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, poprzez odmowę dopuszczenia dowodu w postaci uzupełnienia badań wykonanych na zlecenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Dzierżoniowie przez Państwowy Instytut Weterynaryjny Państwowego Instytutu Badawczego w P., polegającego na wykonaniu analizy ryzyka związanego z zanieczyszczeniem tła mieszanki z powodu braku istotnego znaczenia tej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nieprzydatności ustaleń dla rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 56/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Dzierżoniowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z rynku premiksu dla zwierząt gospodarskich i weryfikacji procedur zakładowych, gwarantujących uzyskanie bezpiecznej paszy oraz zakazu wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt premiksu dla zwierząt gospodarskich.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzona przez Sąd, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i orzeczenia organu pierwszej instancji - objętego oceną z mocy art. 135 P.p.s.a. - wykazała, że akty te są wadliwe z przyczyn, które na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi z powodów proceduralnych powodowało, że w sprawie nie było celowe szczegółowe przedstawianie stanu faktycznego sprawy, jak też dokonywanie jej merytorycznej oceny.

W doktrynie przyjmuje się zgodnie, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, że okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04).

Sąd stwierdził, że odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy inspekcji weterynaryjnej. W preambule do rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 r. podkreśla się, że pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe a podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby pasze spełniały wymagania prawa paszowego, które są właściwe dla ich działalności. Zadaniem Państw Członkowskich jest egzekwowanie prawa paszowego oraz monitorowanie i sprawdzanie, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Do tego celu powinny być organizowane kontrole urzędowe. Rolą zaś organów właściwych w zakresie przeprowadzania kontroli urzędowych jest zapewnienie bezstronności oraz skuteczności takich kontroli.

Organy te powinny dysponować dostateczną liczbą wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników oraz posiadać odpowiednie urządzenia i sprzęt, aby wykonywać swoje obowiązki prawidłowo. Kontrole urzędowe powinny odbywać się na podstawie udokumentowanych procedur w celu zapewnienia, aby kontrole te były przeprowadzane jednolicie oraz stale cechowały się wysoką jakością. Ponadto wskazuje się, że z uwagi na fakt, że naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, naruszenia takie powinny w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającymi i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym przez działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury do tego celu przewidziane. Zaletą takich procedur jest możliwość podjęcia szybkich działań w celu przywrócenia sytuacji. Zastrzeżono przy tym, że podmioty gospodarcze powinny mieć prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych oraz powinny być powiadomione o takim prawie.

Opisana specyfika działań podejmowanych przez organy inspekcji weterynaryjnej, zdaniem Sądu, nie zwalnia jednak od konieczności przestrzegania dyrektyw proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawę do stosowania przepisów Kodeksu wywieść należy z aktu zawierającego materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W art. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 398 ze zm.), wyraźnie bowiem wskazuje się, że do postępowań indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba, że przepisy wymienione w art. 1 pkt 1 albo ustawa stanowią inaczej. W badanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się w przywołanej ustawie regulacji, która wyłączałaby stosowanie procedury K.p.a. lub wprowadzałaby w tym względzie odmienne zasady. Z obowiązku stosowania zasad, na których oparte jest ogólne postępowanie administracyjne nie zwalniają organów inspekcji weterynaryjnej również powołane w podstawie zaskarżonej decyzji przepisy materialnoprawne i stosowane bezpośrednio przepisy rozporządzeń wspólnotowych.

W świetle powyższych uwag wymaga podkreślenia, że podstawą właściwego zastosowania prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy nie daje podstaw do prawidłowej subsumcji odpowiednich norm prawa materialnego. Z tego też względu Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zasady ogólne i szczegółowe dotyczące wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, w tym gromadzenia materiału dowodowego oraz jego oceny. Zasady te wiążą zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy z urzędu stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. jest zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska w sposób zgodny z treścią art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz z przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji.

Powinno też stwarzać organom nadzoru oraz sądom możliwość sprawdzenia, czy w sprawie co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organ II instancji uchybił powyższym zasadom, nie dokładając należytych starań dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby w sposób jednoznaczny na potwierdzenie prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający i właściwy zachowania przez organ I instancji procedur regulujących gromadzenie materiału dowodowego i jego oceny. W szczególności, sporną i niewyjaśnioną pozostaje podnoszona w odwołaniu okoliczność dotycząca niedostarczenia przez organ I instancji protokołu z badania próbek z podaną zawartością stwierdzonego antybiotyku. Autor odwołania wskazał na fakt osobistego udania się przedstawiciela przedsiębiorstwa do siedziby Powiatowego Lekarza Weterynarii w Dzierżoniowie, gdzie uzyskał fotokopie sprawozdania z badań w jednostkach specjalistycznych we W. i P. Powyższe zarzuty, zdaniem Sądu, są szczególnie istotne.

Dotyczą one bowiem prawidłowości gromadzenia przez organ I instancji materiału dowodowego. Podniesione w odwołaniu wątpliwości bezpośrednio odnoszą się do przeprowadzenia kluczowego dla sprawy dowodu, jakim jest sprawozdanie z badania urzędowego PIWet. P. nr [...]. Okoliczności faktyczne wynikające z tego badania stanowiły podstawę do wydania utrzymanej przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji.

Zgodnie natomiast z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Reguła ta jest ściśle powiązana z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż powinna gwarantować jej zachowanie. Brak zatem zapoznania strony z dowodami oznacza, że nie mają one żadnego znaczenia w sprawie.

W kontekście stanowiska przedstawionego w odwołaniu, w ocenie Sądu, zwrócić należy uwagę na treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. Jak wynika z tego protokołu, sporządzonego w obecności przedstawiciela zakładu: E. G. (według protokołu pracownik ten zajmuje stanowisko osoby wykwalifikowanej), przeprowadzający kontrolę inspektor weterynaryjny poinformował, że otrzymane w dniu [...] września 2013 r. sprawozdanie z badania PIWet. P. nr [...], wskazuje jednoznacznie na obecność w badanej paszy enrofloksacyny. W treści protokołu znalazła się również wzmianka o tym, że na podstawie informacji uzyskanych telefonicznie z PIWet. P. w badanej paszy określono ilość enrofloksacyjny na poziomie 0,2-0,3 mg/kg. W uwagach i zastrzeżeniach kontrolowanego do protokołu znajduje się natomiast oświadczenie przedstawiciela Spółki, który nie zgodził się z wynikiem badania, w którym nie wskazano faktycznych poziomów zanieczyszczenia paszy, co według niego uniemożliwia prawidłowe znalezienie źródła zanieczyszczenia.

Jak wskazuje się w protokole, załączono do niego sprawozdanie z badania PIWet. P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz raport z dystrybucji wraz z dokumentami potwierdzającymi. Tak sporządzony protokół, przygotowano w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który jeden otrzymał przedstawiciel zakładu uczestniczący w kontroli.

W kontekście przedstawionej treści protokołu wątpliwości budzą zarzuty zawarte w odwołaniu. Aczkolwiek, podnoszone w odwołaniu okoliczności zostały zakwalifikowane jako naruszenie art. 11 K.p.a., niemniej jednak treść sformułowanego zarzutu wskazuje, że dotyczy on pozbawienia strony możliwości zapoznania się z dowodami i merytorycznego ustosunkowania się do przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie. Powyższe świadczy o naruszeniu regulacji prawnej wynikającej z art. 81 K.p.a. Jednocześnie autor odwołania opisał zdarzenie, które miało miejsce już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Wskazał, że przedstawiciel przedsiębiorstwa, dopiero w siedzibie PLW uzyskał fotokopie sprawozdania z badań w jednostkach specjalistycznych we W. i P. W przedłożonych wraz ze skargą aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki potwierdzającej fakt zaistnienia takiej czynności.

Zdaniem Sądu, w kontekście tak sformułowanego zarzutu odwołania, stanowisko organu II instancji przedstawia się jako daleko niewystarczające. Organ II instancji wprost stwierdził bowiem niezasadność zarzutu pozbawienia strony możliwości merytorycznego ustosunkowania się do przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie i brak jego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Wyrażając takie stanowisko posłużył się argumentem, że jak sama strona w odwołaniu wskazała, dysponowała fotokopiami badania, które to kopie pozyskała w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Dzierżoniowie. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że strona miała możliwość zapoznania się z wynikami prowadzonych analiz i merytorycznego ustosunkowania się do nich, pomijając całkowicie moment, w którym strona taką możliwość uzyskała.

Przedstawione przez organ odwoławczy stanowisko mogłoby sugerować, że w dniu przeprowadzenia kontroli, wbrew treści protokołu Spółka nie otrzymała wraz z odpisem protokołu z kontroli odpisu ze sprawozdania z urzędowego badania PIWet. P. nr [...]. Stanowisko organu odwoławczego zatem potwierdza podnoszony w odwołaniu fakt braku doręczenia stronie sprawozdania z urzędowego badania PIWet. P. nr [...]. DWLW – bez żadnych czynności wyjaśniających, wprost bowiem wskazuje, że strona weszła w posiadanie tego sprawozdania, nie w wyniku doręczenia jego odpisu wraz z protokołem kontroli, na co może wskazywać treść protokołu z kontroli w dniu [...] października 2013 r., ale dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ II instancji nie wyjaśnił także, czy zarzut odwołania dotyczy niedostarczenia stronie protokołu z kontroli z dnia [...] października 2013 r. wraz z załącznikami, czy też innego dokumentu. W odwołaniu wskazuje się na protokół badania pobranych próbek z podaną zawartością stwierdzonego antybiotyku.

Akceptacja argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy oznaczałaby zaaprobowanie poglądu, że za zgodną z prawem należy uznać możliwość zapoznania się przez stronę postępowania z kluczowym i jedynym dowodem w sprawie już, po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Negując dopuszczalność takiego rozwiązania, można odwołać się do treści art. 81 K.p.a. i poglądów wyrażonych w piśmiennictwie. W komentarzu do art. 81 K.p.a. A. Wróbel przyjmuje, że dla uznania danej okoliczności za udowodnioną nie ma znaczenia moment, w którym strona wypowiedziała się co do przeprowadzonych dowodów lub miała możność wypowiedzenia się, byle było to przed wydaniem decyzji. Według powołanego Komentatora, rygorystyczne przestrzeganie przepisu art. 81 K.p.a. przez organy administracji publicznej jest uzasadnione zarówno tym, że gwarantuje zasadę udziału strony w postępowaniu, jak i tym, że tylko wówczas dana okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, gdy organ administracji publicznej zapewnił stronie możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Przepis ten nie wymaga natomiast, aby strona rzeczywiście wypowiedziała się co do wszystkich dowodów; wystarczy, gdy z akt sprawy wynika, że organ zapewnił stronie taką możność, chociażby strona z tej możności bez winy organu faktycznie nie skorzystała. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem art. 81 k.p.a. musi być w każdym wypadku potraktowana nie jako swobodna ocena dowodów, lecz jako ocena dowolna (tenże, Komentarz aktualizowany do art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el 2014). Pogląd taki znajduje także akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 238/07)

W świetle powołanego stanowiska doktryny, poza oceną organu II instancji pozostało także, że nawet gdyby strona otrzymała sprawozdanie z badania urzędowego w dniu [...] października 2013 r., to nie można przyjąć, że tym samym stworzono jej możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu. Zestawiając bowiem datę przeprowadzenia kontroli z datą wydania przez organ I instancji decyzji, co miało miejsce już następnego dnia, tj. [...] października 2013 r., stwierdzić należy, że strona nie miała takiej możliwości. Jeden dzień, jaki dzieli datę kontroli i dzień wydania decyzji jednoznacznie wskazuje, że strona nie miała realnej możliwości wypowiedzenia się względem podstawowego w sprawie dowodu.

Również treść samego protokołu wskazuje, że stronie nie zagwarantowano takiej możliwości w dniu przeprowadzenia kontroli. Co więcej, zgodnie z pouczeniem zawartym w protokole, poinformowano kontrolowanego o przysługującym prawie do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, w formie pisemnej do organu kontrolującego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu. Decyzję podjęto zaś nie czekając na upływ tego terminu.

W aktach sprawy brak jest też jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na umocowanie przedstawiciela zakładu uczestniczącego w kontroli w dniu [...] października 2013 r. do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Brak takiego dokumentu nasuwa oczywiste zastrzeżenia dotyczące prawidłowości przeprowadzonych z jego udziałem czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. Niesporne jest, że stroną postępowania administracyjnego było Przedsiębiorstwo F. sp. z o.o., z siedzibą w B., zatem osoba prawna. W myśl art. 30 § 3 K.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Strona mogła działać także przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi, chyba że strona ustanowiła pełnomocnika, - wówczas pisma doręcza się pełnomocnikowi (por. art. 40 § 1 i 2 K.p.a.).

Fakt, że osoba wskazana w protokole z kontroli reprezentuje Spółkę przy czynnościach kontroli, nie oznacza zatem, że była ona umocowania do wypowiadania się w toku postępowania administracyjnego w jej imieniu.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że brak należytego odniesienia się do podnoszonych w odwołaniu okoliczności, poprzez sprowadzenie przedstawionej w ostatecznej decyzji argumentacji do skutków procesowych, jakie miałyby wynikać z przyznania się przez stronę, że faktycznie zapoznała się z wynikami badań - przez sporządzenie z nich fotokopii, w ocenie Sąd sprawia, że zaskarżona decyzji wydana została bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i odniesienia ich do wskazanych regulacji procesowych. Tym samym zaskarżoną decyzję jako podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego zawartych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., uznać należało co najmniej za przedwczesną. Z powyższych względów nie można stwierdzić, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na okolicznościach udowodnionych. Powyższych braków nie można konwalidować na etapie postępowania przed organem II instancji.

Zdaniem Sądu, niezależenie od stwierdzonych naruszeń, w realiach kontrolowanej sprawy nasuwa się kolejna istotna wątpliwość, która dotyczy ustalenia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego wobec skarżącej Spółki. Na podstawie analizy akt sprawy można wysunąć wniosek, że pierwszą czynnością podjętą wobec strony skarżącej, która świadczyć mogłaby o prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest dopiero decyzja z dnia [...] października 2013 r. Powyższe nasuwa wątpliwość dotyczącą istnienia wiedzy spółki na temat prowadzonego z jej udziałem postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz brak jest również zawiadomienia przez organ I instancji o możliwości końcowego zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami.

W doktrynie A. Wróbel wskazuje trafnie, że: "Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1 K.p.a., art. 79 K.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...) Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji.

W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 K.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (Komentarza aktualizowany do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El. 2013).

Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, stoi w oczywistej sprzeczności z art. 61 § 4 K.p.a. Przepis ten nakazuje organowi powiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek. Obowiązek ten stanowi jeden z aspektów realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu a ponadto przez formalne zawiadomienie stron, organ dokonuje konkretyzacji postępowania - przez określenie jego przedmiotu (ukierunkowującego później materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia) oraz przez określenie podmiotów - stron postępowania. Określenie zakresu przedmiotowego postępowania winno służyć również obronie praw strony, która uzyskując wiedzę w tym zakresie, ma możliwość pełniejszego wykorzystania środków prawnych, przewidzianych w przepisach, dla obrony swoich praw.

Brak powiadomienia o przysługującym stronie prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji prowadzi nie tylko do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. ale również art. 81 K.p.a. Reguła ta jest ściśle powiązana z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż powinna gwarantować jej zachowanie. Brak zatem zapoznania strony z dowodami oznacza, że nie mają one w sprawie żadnego znaczenia.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie czyni zatem zadość wskazanym regulacją procesowym, poinformowanie strony skarżącej o wynikach urzędowego badania potwierdzającego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. Pomimo wskazanych zastrzeżeń PLW już następnego dnia po przeprowadzeniu kontroli wydał decyzję nr [...].

W ocenie Sądu, w przedstawionych realiach sprawy, ograniczenie postępowania wyłącznie do wydania w sprawie decyzji i doręczenia jej stronie, oznacza, że orzeczenia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 81 K.p.a. W następstwie niewłaściwego procedowania przez organ I instancji, strona skarżąca pozbawiona została czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów. Realizacji tego ostatniego uprawnienia nie można przesunąć już na okres po wydaniu decyzji przez organ I instancji. O znaczeniu dla strony możliwości ustosunkowania się co do doręczonego jej sprawozdania z badań PIWet. P. nr [...], w kontekście treści podnoszonych w odwołaniu zarzutów, świadczy nie tylko stanowisko odebrane w protokole z kontroli z dnia [...] października 2013 r., ale także pismo skierowane do organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. Strona skarżąca zwróciła się w tym piśmie o natychmiastowe wystąpienie do PIWet. P. celem udostępnienia szczegółowych wyników badań. Żądane badania zostały dołączone do akt w dniu [...] listopad 2013 r., a więc dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji.

Naruszenie art. 81 K.p.a. spowodowało w konsekwencji, że podstawowe dla zaskarżonego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, nie mogą zostać uznane za udowodnione. Podjęcie w takich warunkach decyzji istotnie ograniczającej uprawnienia strony, nie może być więc uznane za zgodne z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 K.p.a.).

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów procesowych może powodować różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Jeżeli jednak chodzi o naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. to stanowisko doktryny i judykatury jest tutaj jednoznaczne. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H Beck - Warszawa 2006; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r, V SA/Wa 914/06; z dnia 30 września 2004 r., I SA 149/03, LEX nr 156896; NSA z dnia 12 lipca 2005, OSK1365/04, Gazeta Prawna 2005, nr 135, s. 15). Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy przy tym rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych organu. Brak udziału strony w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje zatem przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu.

Przy czym to nie strona powinna się wykazać dostateczną aktywnością, aby zapewnić sobie udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki - stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. -spoczywa na organie administracji. Tylko wyjątkowo, organ może odstąpić od zapewnienia realizacji tego prawa na przykład, gdy zwłoka w rozpatrywaniu sprawy grozi niebezpieczeństwem, o którym mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie wykazano jednak aby zaistniała którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie. W tożsamych okolicznościach faktycznych podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1521/07. Zgodnie z wyrażoną w tym wyroku tezą, przepis art. 10 § 2 K.p.a. umożliwia organowi określone w nim działanie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki (np. niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia), okoliczności te muszą istnieć, a zatem nie może tu chodzić tylko o przypuszczenie, iż mogą one powstać w przyszłości.

W rozpoznawanej sprawie, pomimo wykazanych wyżej kwalifikowanych uchybień w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy zaakceptował kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie, nie podejmując żądanych czynności w celu wyeliminowania zaistniałych naruszeń. Utrzymanie w mocy decyzji, która narusza obowiązujące przepisy, bez wyeliminowania tych naruszeń, powoduje, że również decyzja organu odwoławczego dotknięta jest tymi sami uchybieniami. Organ odwoławczy nie powinien był zatem zaaprobować rozstrzygnięcia podjętego bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, bez zapewnienia jej czynnego w nim udziału oraz opartego na dowodach co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się. W takiej sytuacji powinien był rozważyć czy konwalidowanie powyższych uchybień nie przekraczałoby dopuszczalnego zakresu postępowania uzupełniającego i nie narusza zasady dwuinstancyjności, co w konsekwencji pociągałoby za sobą konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, przy tak daleko posuniętych wadach postępowania wyjaśniającego, naruszeniem zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. byłoby uznanie, że postępowanie wyjaśniające, dotyczące okoliczności istotnych dla wyboru materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia będzie możliwe do prowadzenia dopiero w postępowaniu odwoławczym. Również na etapie postępowania odwoławczego nie można oczekiwać od skarżącego polemiki z ustaleniami przyjętymi w decyzji organu I instancji, do których strona nie mogła się wcześniej odnieść.

Słusznie podnosi się w skardze, że poprzez uchybienie obowiązkowi należytego oraz wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także poprzez nieudzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, mogło powstać po jej stronie uzasadnione przekonanie dotyczące apriorycznego przyjęcia, że samo wykrycie niezgodności, mogącej wpływać na zdrowie zwierząt i pośrednio ludzi, uzasadnia zastosowanie określonych sankcji i daje podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - bez umożliwienia skarżącemu ustosunkowania się to tych kwestii i złożenia stosownych wniosków dowodowych.

Sąd stwierdził, że nie jest jego rzeczą zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1521/07 i z dnia 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

W świetle stwierdzonych uchybień brak także, zdaniem Sądu, podstaw do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w związku z niżej wskazanymi przepisami K.p.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia tych przepisów postępowania przez organ I i/lub II instancji, tj.:
2. a) art. 10 § 1 K.p.a., w tym w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., a także art. 19e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, z późn. zm.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że strona postępowania została bezpodstawnie pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, w szczególności poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także zgłoszenia na piśmie zastrzeżeń do protokołu kontroli,
3. b) art. 81 K.p.a. w zw. art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie gwarantując stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiając jej zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w zakresie tego materiału, w konsekwencji oparły swoje rozstrzygnięcia na nieudowodnionych okolicznościach - w szczególności na sprawozdaniu z badania PlWet. P. nr [...] (wyniku) z dnia [...] września 2013 r. protokole kontroli urzędowej nr [...] z dnia [...] października 2013 r. - które z tego względu nie mogły być uznane za mające znaczenie dla sprawy,
4. c) art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z istotnym naruszeniem tych przepisów, przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
5. d) art. 15 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, dopuszczając się nieuprawnionej konwalidacji uchybień organu I instancji,
6. e) art. 10 § 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zachodziły realne okoliczności uzasadniające odstąpienie przez ten organ od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., przy czym Sąd I instancji pominął regulacje prawne wprost wskazujące na to, że przedmiotowa pasza (premix) ze względu na zawartość niedopuszczalnych substancji, uznawana jest za niebezpieczną dla zdrowia ludzi lub zwierząt, jak również jej wprowadzenie na rynek wiązałoby się z realną możliwością zaistnienia niepowetowanej szkody materialnej, związaną ze spożyciem skażonej antybiotykiem paszy przez zwierzęta hodowlane i tym samym skażenie tych zwierząt antybiotykiem,
7. f) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na sporządzeniu uzasadnienia w sposób wewnętrznie niespójny, niezgodny ze stanem faktycznym sprawy oraz z pominięciem norm materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego,
8. 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez pominięcie istnienia w systemie prawa norm wprost wskazujących na możliwość (konieczność) odstąpienia przez organy administracji publicznej od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ze względu na realne zagrożenie zdrowia ludzi lub zwierząt, czy też zaistnienia niepowetowanej szkody materialnej, związaną ze spożyciem skażonej antybiotykiem paszy przez zwierzęta hodowlane i tym samym skażenie tych zwierząt antybiotykiem,
9. 3) art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenie prawidłowej kontroli (niewłaściwa ocena prawna i faktyczne) działalności organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organów I i II instancji,
10. 4) art. 15 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu;Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania, prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE L z 2002 r., 31,1, WydSpec.UE. 15.06.463, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż zgodnie z tymi regulacjami pasza (każda jej partia), która jest niebezpieczna nie może być wprowadzona na rynek ani podawana zwierzętom, gdyż ma negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt oraz powoduje, iż spożywanie, żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych jest niebezpieczne dla ludzi,
11. 5) art. 4 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz.UrzUE L. z 2009r., 229, 1, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż zgodnie z tymi regulacjami pasze mogą być wprowadzane na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku, gdy są bezpieczne oraz nie wywierają bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko lub dobrostan zwierząt,
12. 6) art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.U.UE L. z 2003r., 268, 29), poprzez jego niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż zgodnie z tymi regulacjami jakikolwiek dodatek paszowy może być wprowadzony do obrotu, przetwarzany lub stosowany tylko, jeżeli jest on objęty stosownym zezwoleniem, jak również spełnione są inne wymogi prawne,
13. 7) art. 15 ust. 1 pkt. 2 w tym w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1045, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż zgodnie z tymi regulacjami zabrania się wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt pasz zawierających substancję lub produkt, które stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt, lub dla środowiska oraz mogą niekorzystnie wpływać na produkcję zwierzęcą, jak również że bezwzględnie zabronione jest wprowadzanie do obrotu lub stosowanie jako dodatków paszowych antybiotyków.

W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii analiza przedmiotowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż uzasadnienie to w wielu miejscach jest wewnętrznie niespójne, niezgodne ze stanem faktycznym sprawy oraz normami materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rzekome uchybienia w procedurze postępowania administracyjnego, na które w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał Sąd I instancji, zostały przez ten Sąd potraktowane na równi z rzekomym nieustaleniem stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji nie wziął także pod uwagę tego, że naruszenia przepisów procedury mogą być przyczyną wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego, tylko jeżeli miały wpływ na wynik sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Wynik urzędowego badania PlWet. P. nr [...] jednoznacznie wskazuje na obecność w badanej paszy niedopuszczalnej substancji (enrofloksacyny), która zgodnie z obowiązującymi przepisami jest substancją szkodliwą i nie może występować w paszy w jakimkolwiek stężeniu, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje dolnych, dopuszczalnych limitów jej występowania. Tym samym nawet przy hipotetycznym założeniu, że w sprawie faktycznie doszło do naruszenia istotnych przepisów procedury, to nawet po ich wyeliminowaniu, wynik sprawy nie mógłby ulec zmianie.

Nadto, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, z urzędowych badań laboratoryjnych nie sporządza się "protokołu z badania próbek", w tym "protokołu z podaną zawartością stwierdzonego antybiotyku", w związku z tym przedmiotowa okoliczność nie może być ani "sporna" ani "niewyjaśniona".

Zgodnie z art. 67 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, sprawozdania z badań przeprowadzonych, zarówno w laboratorium urzędowym (Zakładzie Higieny Weterynaryjnej we W.), jak i w laboratorium referencyjnym (Państwowym Instytucie Weterynaryjnym Państwowego Instytutu Badawczego w P.) związane są z systemem akredytacji tych laboratoriów oraz zastępują protokoły sporządzane z kontroli urzędowych organów Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z zastrzeżeniem zawartym w ww. normie art. 67 K.p.a.

Zarówno wynik badania pochodzący z Zakładu Higieny Weterynaryjnej we W., wskazujący na obecność antybiotyków lub innych substancji o działaniu przeciwbakteryjnym, potwierdzony sprawozdaniem z badania mikrobiologicznego o nr: [...] z dnia [...] września 2013 r., jak i wynik badania potwierdzającego obecność enrofloksacyny uzyskany w laboratorium referencyjnym Państwowego Instytutu Weterynaryjnego Państwowego Instytutu Badawczego w P., potwierdzony sprawozdaniem z badań o nr [...] z dnia [...] września 2013 r., zostały przedstawione (udostępnione) przedstawicielowi podmiotu podczas prowadzonych kontroli, udokumentowanych protokołami: S. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz S. nr [...] z dnia [...] października 2013 r., które to protokoły zostały podpisane przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany.

Strona w postępowaniach przed organami administracji publicznej konsekwentnie podnosiła jedynie, że w sprawie nie przedstawiono jej dokumentu wskazującego na "zawartość stwierdzonego antybiotyku", nie zaś protokołu jako takiego. Natomiast, Sąd I instancji, wbrew wyraźnym oświadczeniom strony postępowania, iż odpowiednie dokumenty zostały jej udostępnione przed zakończeniem postępowania przed organem II instancji, przyjmuje stanowisko, iż strona nie zapoznała się z nimi, w tym stwierdza, że: "brak zatem zapoznania strony z dowodami oznacza, że nie mają one żadnego znaczenia w sprawie".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wyniki badań laboratoryjnych zostały udostępnione stronie postępowania, co najmniej w czterech trybach:

1. 1) w toku kontroli urzędowej w dniu [...] października 2013 r. (okoliczność ta została również wskazana w uzasadnieniu Sądu I instancji),
2. 2) w związku z doręczeniem protokołu nr [...] z dnia [...] października 2013 r. z ww. kontroli urzędowej przedsiębiorstwa sektora paszowego, które to doręczenie zostało udokumentowane w drodze odpowiedniej adnotacji na protokole kontroli,
3. 3) w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Dzierżoniowie, w trybie art. 73 K.p.a., co wprost strona oświadczyła w odwołaniu od decyzji organu I instancji (okoliczność ta została również wskazana w uzasadnieniu Sądu I instancji),
4. 4) przed wydaniem decyzji organu II instancji w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii we Wrocławiu, w trybie art. 73 K.p.a., co zostało udokumentowane w aktach sprawy w formie pisma z dnia nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., w którym organ II instancji zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, a ponadto pouczył stronę
5. 5) prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także możliwości zgłoszenia żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie, oraz w formie oświadczenia P. O. z dnia [...] listopada 2013 r. o zapoznaniu się z aktami sprawy administracyjnej, oznaczonymi nr [...], w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii we Wrocławiu.

W toku postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej jak i przed Sądem I instancji, strona wielokrotnie odnosiła się do urzędowych wyników badań laboratoryjnych, a w szczególności zrobiła to:

1. 1) zgłaszając swoje zastrzeżenia do protokołu spisanego, w toku kontroli urzędowej w dniu [...] października 2013 r. (okoliczność ta została również wskazana w uzasadnieniu Sądu I instancji),
2. 2) w odwołaniu od decyzji organu I instancji,
3. 3) w piśmie strony z dnia [...] listopada 2013 r. ([...] listopada 2013 r. - data wpływu do Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii we Wrocławiu) skierowanym do organu II instancji, które zostało wniesione już po zapoznaniu się z aktami spravvy, a przed wydaniem decyzji organu II instancji,
4. 4) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na różnice w braku możliwości ustosunkowania się do danego dowodu z możliwością kwestionowania wprost wyników badań laboratoryjnych przez stronę. Tym samym uznać należy, że Sąd I Instancji rozpoznając sprawę bezpodstawnie skoncentrował się na rzekomych uchybieniach proceduralnych w postępowaniu przed organami administracji publicznej i w konsekwencji - pomimo braku do tego jakichkolwiek podstaw - zakwestionował, zarówno dokumenty urzędowe stanowiące materiał dowodowy w sprawie - w tym treść protokołu z kontroli urzędowej w dniu [...] października 2013 r. i sprawozdanie z badania o nr [...] z dnia [...] września 2013 r. (jego wynik) - jak i wyraźnie oświadczenia strony postępowania, przy czym jedyną podstawą takiego postępowania Sądu i instancji stanowiła jedna z wielu okoliczności z całego stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji - wbrew stanowi faktycznemu sprawy - nie zbadał z należytą starannością kwestii możliwości odstąpienia od czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem administracji I instancji, dowolnie przyjmując, że - wbrew stanowisku organów administracji publicznej i stosownym nw. regulacjom prawnym - brak było ku temu podstaw.

W tym zakresie, wskazując na występowanie w sprawie uzasadnionych przesłanek do odstąpienia przez organ I instancji od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że:

1. 1) w toku postępowania przed organem I instancji w stanie faktycznym sprawy administracyjnej bezsprzecznie stwierdzono antybiotyk w paszy dla zwierząt,
2. 2) zgodnie z art. 15 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE L z 2002 r., 31,1, WydSpec.UE. 15.06.463, z późn. zm.), pasza, która jest niebezpieczna nie może być wprowadzona na rynek ani podawana zwierzętom; w szczególności jednak paszę należy uznać za niebezpieczną, jeżeli ma "negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt oraz powoduje, iż spożywanie żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych jest niebezpieczne dla ludzi". W przypadku, gdy część partii paszy nie spełnia wymogów bezpieczeństwa w zakresie pasz należy założyć, że cała partia paszy nie spełnia wymogów w zakres bezpieczeństwa pasz,
3. 3) obecność enrofloksacyny w paszy stanowi również naruszenie art. 4 pkt, 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz.UrzUE L. z 2009 r., 229, 1, z późn. zm.), zgodnie z którym "pasze mogą być wprowadzane na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku, gdy są bezpieczne oraz nie wywierają bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko lub dobrostan zwierząt",
4. 4) zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.U.UE L. z 2003r., 268, 29) jakikolwiek dodatek paszowy może być wprowadzony do obrotu, przetwarzany lub stosowany tylko, jeżeli jest on objęty zezwoleniem wydanym zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, spełnione są warunki stosowania określone w niniejszym rozporządzeniu, włącznie z ogólnymi warunkami określonymi w załączniku IV, oraz spełnione są warunki etykietowania wymienione w przedmiotowym rozporządzeniu,
5. 5) art. 15 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1045, z późn. zm.) stanowi, że "zabrania się wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt pasz zawierających substancję lub produkt, które stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt, lub dla środowiska oraz mogą niekorzystnie wpływać na produkcję zwierzęcą, zwanych dalej "substancjami niepożądanymi",
6. 6) art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r., o paszach, stanowi, że "kto wprowadza do obrotu lub stosuje jako dodatki paszowe antybiotyki inne niż kokcydiostatyki i histomonostatyki, podlega karze grzywny",
7. 7) zgodnie z obowiązującymi przepisami nie ma możliwości, aby substancje należące do grupy antybiotyków były dodawane do pasz, a ich obecność w paszy jest niedopuszczalna na jakimkolwiek poziomie, wobec czego ich obecność w badanej paszy stanowiła naruszenie zakazu określonego prawem i wskazywała na to, że pasza jest niebezpieczna i nie może zostać przeznaczona do żywienia zwierząt,
8. 8) stosowanie antybiotyków w paszach jest możliwe jedynie pod nadzorem i jedynie na pisemne zlecenie lekarza weterynarii opiekującego się zwierzętami hodowlanymi, zgodnie ze szczególnymi przepisami dotyczącymi pasz leczniczych, zaś w przedmiotowej sprawie produkcja paszy (premiksu) nie była prowadzona na zlecenie lekarza weterynarii, z użyciem przepisanego przez niego antybiotyku,
9. 9) pasza zawierająca antybiotyk, który nie jest stosowany pod nadzorem lekarza weterynarii, ma niewątpliwie negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt oraz powoduje, iż spożywanie żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych jest niebezpieczne dla ludzi; spożywanie żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych karmionych taką pasza jest bowiem niebezpieczne z powodu powstawania lekooporności oraz reakcji alergicznych na te substancje,
10. 10) w rozpoznawanej sprawie odstąpienie od czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji byłby możliwy, także ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, związaną ze spożyciem skażonej antybiotykiem paszy przez zwierzęta hodowlane i tym samym skażenie tych zwierząt antybiotykiem, którego to zdarzenia organy Inspekcji Weterynaryjnej nie mogłyby już odwrócić (przywrócić stanu faktycznego sprzed spożycia paszy przez zwierzęta).

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, organ I instancji mógł (powinien) odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § K.p.a., a w konsekwencji nie musiał zawiadamiać strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, czy też o możliwości końcowego zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Skoro przedmiotowa pasza, zgodnie z ww. regulacjami prawnymi, ze względu na zawartość niedopuszczalnych substancji, uznawana jest wprost za niebezpieczną, to oczywistym jest, że niebezpieczeństwo to jest realne i ryzyko jego wystąpienia nie opiera się jedynie na przypuszczeniach.

W kontekście wskazanej wyżej możliwości odstąpienia od czynnego udziału strony w postępowaniu, skarżący kasacyjnie ponadto podniósł, że w sprawie nie ma też znaczenia, iż "zgodnie z pouczeniem zawartym w protokole, poinformowano kontrolowanego o przysługującym prawie do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, w formie pisemnej do organu kontrolującego, w terminie 1 dni od dnia otrzymania protokołu". Skoro bowiem w postępowaniu przed organem I instancji istniały podstawy do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony całym zakresie postępowania administracyjnego, to przesłanki takie tym bardziej należy rozciągnąć na postępowanie kontrolne prowadzone w sprawie z art. 19 i n. ustawy z dnia 29 i następne ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.), w tym możliwość odstąpienia od uprawnień strony określonych w art. 19e ust. 1 i 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo F. w B. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 81 K.p.a. w zw. art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. a także art. 19e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, z późn. zm.).

W postępowaniu przed organem I instancji doszło do ograniczenia prawa Spółki z o.o. V. do czynnego udziału w postępowaniu. Uchybienie to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi albowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy niezbędny do wydania przez organy administracji rozstrzygnięcia został zebrany i nie wymagał uzupełnienia. Spółka mogła zapoznać się z całością tego materiału i podnieść w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Z tych też względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do uwzględnienia skargi z powodu ograniczenia Spółce możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Odnośnie do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że organ I instancji był uprawniony do odstąpienia od wymogów wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. z powodu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego stwierdzić należy, iż wykorzystanie paszy zawierającej antybiotyki może skutkować niebezpieczeństwem dla zdrowia zwierząt nie zaś ludzi. Niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi może powstać dopiero poprzez spożycie mięsa zwierząt karmionych taką paszą.

Odnośnie do możliwości odstąpienia od wymogów wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną stwierdzić należy, że byłoby to dopuszczalne jednakże zgodnie z treścią art. 10 § 3 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 tego przepisu. W aktach sprawy brak jest tego rodzaju adnotacji. Nie było tym samym uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że ograniczenie Spółce możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji było wynikiem zastosowania przez organ administracji art. 10 § 2 K.p.a. Stąd też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy.

Ww. naruszenia były wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stąd też dokonywanie oceny zasadności zarzutów naruszenia art. 3 § 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. było niecelowe.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzuty te nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego nie zaś przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały spełnione przesłanki z art. 188 P.p.s.a. do rozpoznania skargi. Skarga ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia 4 ust. 7 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2014 r., poz. 398 j.t. ze zm.) stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi. Analiza treści decyzji organu I i II instancji wskazuje, iż przepis ten nie był podstawą prawną ich wydania. Tym samym organy administracji nie mogły przepisu tego naruszyć.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o paszach. Przepis ten stanowi, że zabrania się wytwarzania mieszanek paszowych z materiałów paszowych, które zawierają substancje niepożądane w ilości przekraczającej ich dopuszczalną zawartość. Skoro przepisy nie określają dopuszczalnego poziomu stężenia enfroloksacyny w paszach dla zwierząt, to oznacza to, że nie może ona znajdować się w paszy w jakiejkolwiek ilości i jako taka jest substancją niepożądaną. W konsekwencji uzasadnia to podjęcie przez powiatowego lekarza weterynarii czynności, o których mowa w art. 15 ust. 3 ww. ustawy.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 50 ust. 4 ustawy o paszach. Z przepisu tego wynika, że powiatowy lekarz weterynarii, po otrzymaniu informacji, że pasza lub pasza lecznicza nie spełniają wymagań określonych w przepisach wymienionych w art. 1 pkt 1 oraz w ustawie, niezwłocznie podejmuje działania mające na celu niedopuszczenie do wykorzystania takiej paszy lub paszy leczniczej w żywieniu zwierząt, przystępując jednocześnie do oceny ryzyka stwarzanego przez tę paszę lub paszę leczniczą polegającej na przeprowadzeniu badań mających na celu określenie:

1. 1. charakteru zagrożenia, a w przypadku gdy jest to niezbędne - zawartości substancji zabronionych lub niepożądanych;
2. 2. źródła zagrożenia lub pochodzenia substancji zabronionych lub niepożądanych.

Powiatowy lekarz weterynarii jak i wojewódzki lekarz weterynarii to wyspecjalizowane organy realizujące zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Pracownicy tych organów posiadają specjalistyczną wiedzę pozwalającą im na samodzielną ocenę ryzyka stwarzanego przez paszę niespełniającą wymagań. Nie ma konieczności zasięgania przez organ administracji dodatkowych opinii w tej kwestii jeśli pracownicy organu administracji mogą dokonać oceny samodzielnie. Ocena dokonana przez organy administracji w przedmiotowej nie budzi wątpliwości i brak jest uzasadnionych podstaw do jej kwestionowania.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.2002.31.1).

Art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, pasza, która jest niebezpieczna nie może być wprowadzana na rynek ani podawana zwierzętom hodowlanym. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, że pasza uznana jest za niebezpieczną do wykorzystania zgodnie z jej przeznaczeniem, jeżeli uważa się, że:

1. – ma negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt,
2. – powoduje, iż spożywanie żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych jest niebezpieczne dla ludzi.

W ustalonym w sprawie stanie faktycznym, który jak to zostało już wcześniej wskazane nie budzi wątpliwości organy administracji miały podstawy do zastosowania tego przepisu. Organy administracji w związku z dokonaniem oceny ryzyka, o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o paszach zasadnie bowiem ustaliły, że pasza zawierająca antybiotyk może zagrażać zdrowiu zwierząt, które by ją spożywały. Tym samym spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. w przedmiotowej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.U.UE.L.2003.268.29) stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż wykryta w paszy enrofloksacyna nie była dodatkiem paszowym. Nie było celem producenta dodawanie jej jako dodatku do paszy. Nie zmienia to jednak faktu, że w sprawie zastosowanie miały art. 15 ust. 2 oraz art. 50 ust. 4 ustawy o paszach oraz art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. i przepisy te organy administracji zostały zastosowane prawidłowo. Wyeliminowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. z podstawy prawnej decyzji nie skutkowałoby wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia.

Zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. wymienione w skardze nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi albowiem jak już to zostało wcześniej wskazane naruszenia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.