Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 549/15 oddalił skargę J.Z. (dalej skarżący) na uchwałę Rady m.st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rada m.st. Warszawy uchwałą z [...] listopada 2010 r. wydaną na podstawie art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej upzp) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej plan miejscowy).
Pismem z [...] listopada 2014 r. skarżący wezwał Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...].
Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. plan miejscowy żądając stwierdzenia nieważności w części obejmującej w § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego wyraz "parteru" w odniesieniu do nieruchomości – dz. nr ew. [...] z obrębu [...].
Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem ww. działki zabudowanej domem jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Budynek został przez poprzednich właścicieli w latach 70-tych XX w. gruntownie przebudowany. Dla działki skarżącego plan miejscowy ustala m.in. ochronę znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, jako zabytku nie wpisanego do rejestru. Zgodnie z § 7 ust. 4 planu miejscowego uznano ten obiekt za "budynek o wartości historycznej i kulturowej i poddano ochronie jego formę architektoniczną, strefę wysokości zabudowy, kształt dachu, linię zabudowy od ulicy i układ budynku na działce. W przepisach szczegółowych dla jednostki MN7 zawartych w § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego ustalono: "dopuszczenie rozbudowy parteru budynków do wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy, pod warunkiem zachowania stylu i zasady kompozycji elewacji segmentów sąsiednich".
Parter budynku przy ul. [...] już przylega bezpośrednio do linii zabudowy. Wskazane jest natomiast przebudowanie II kondygnacji budynku, która jest wycofana o ok. 5 m w stosunku do sąsiedniego segmentu w zabudowie szeregowej. Przepis § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego zakazujący rozbudowy istniejącej II kondygnacji budynku do nieprzekraczalnej linii zabudowy narusza zasady sytuowania budynków jednorodzinnych bezpośrednio przy granicy działki uregulowane w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że obszar [...] został objęty ochroną, jako strefa ochrony konserwatorskiej - ze względu na fakt, że na tym obszarze zachowało się w stanie mało przekształconym wiele elementów pochodzących z czasów tworzenia w pierwszej połowie ub. wieku nowej świadomie komponowanej dzielnicy mieszkaniowej, przede wszystkim układ urbanistyczny ulic i układ zabudowy oraz liczne zespoły budynków zaprojektowanych jako zespoły jednorodne pod względem architektonicznym. Celem planu było ograniczenie niekorzystnych prac przy budynkach uznanych za zabytek i wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Pozwolenie na rozbudowę budynku na II kondygnacji jeszcze bardziej oddali pierwotną wizję urbanistyczną, stojącą u podstaw budowy tego założenia jeszcze przed wojną, będącą przedmiotem ochrony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił.
Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp, plan miejscowy obowiązkowo określa dla takiego terenu zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) w art. 19 ust. 3 dopuszcza ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.
Zgodnie powyższym w § 7 ust. 5 pkt 1 lit. a plan miejscowy ustala ochronę konserwatorską historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujących budynki objęte ochroną, o której mowa w ust.
- 4. Jednym z takich zespołów jest zespół zabudowy z lat 1927-30 spółdzielni "[...] " zrealizowany w formie zamkniętego ciągu segmentów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szeregowej przy ul. [...].
Zasady kształtowania zabudowy i sposób zagospodarowania terenu zostały ustalone w planie miejscowym poprzez określenie różnych parametrów i wskaźników. Jednym z nich jest nieprzekraczalna linia zabudowy. W § 9 ust. 2 pkt 3 plan miejscowy przyjmuje się jako zasadę, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się na rysunku planu również w przypadkach uzasadnionych potrzebą odpowiedniego odsunięcia zabudowy od określonego elementu przestrzennego, ustalenia zasięgu możliwej zabudowy istniejących budynków lub podkreślenia – w przypadku obiektów zabytkowych – braku możliwości takiej rozbudowy. Natomiast w § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego wprowadzono zapis, który dopuszcza rozbudowę parteru budynków do wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy, pod warunkiem zachowania stylu i zasady kompozycji elewacji segmentów sąsiednich.
Skoro zabudowana nieruchomość skarżącego stanowi element historycznego zespołu zabudowy objętego w planie ochroną konserwatorską, to ochrona tego układu urbanistycznego upoważnia organ do wprowadzenia w planie takich zapisów, które pozwolą zachować walor zabytkowy i historyczny tej zabudowy. Jedną z przesłanek niezbędnych do realizacji tego celu jest zachowanie gabarytów budynków. Interes ogólny mający na celu ochronę i zachowanie chronionego zapisami planu zespołu zabudowy, który w tym przypadku przeważa nad interesem indywidualnym, pozwala na wprowadzenie takich nakazów i zakazów, które chronić będą zespół przed taką zmianą, w tym przebudową lub rozbudową, która będzie ingerować w zabytkową wartość całego układu urbanistycznego.
Jak wynika z zapisów planu, nadrzędnym celem jest przywrócenie pierwotnego wyglądu budynków chronionych zespołów zabudowy. Dążenie skarżącego do zniesienia zapisu § 97 ust. 2 pkt 5, co prowadziłoby do powiększenia gabarytów budynku, niweczyłoby ten cel. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że regulacja dopuszczalnej przebudowy i rozbudowy budynków – ograniczająca taką możliwość jedynie do parterów budynków – mieści się w prawnie dopuszczonych granicami władztwa planistycznego gminy, wynikających z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Czytając zapis § 2 pkt 15 uchwały w powiązaniu z § 97 ust. 2 pkt 5 należy, wbrew zarzutom skargi uznać, że nie ma między nimi sprzeczności. Skoro rozbudować można tylko parter, to nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy ściany parteru, jako tej części budynku która jest realizowana a nie całej ściany budynku. Zachowanie stylu i zasady kompozycji elewacji segmentów sąsiednich również dotyczy tylko parteru w przypadku jego rozbudowy, a nie części budynku nad parterem. Brak jest także podstaw do uznania niezgodności § 97 ust. 2 pkt 5 z § 7 ust. 4 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- a) art.141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu sprawy oraz nierozpatrzeniu zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia;
- b) art. 147 § 1 Ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez uchwałę rady gminy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania;
- 2) prawa materialnego:
- a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości;
- b) art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz ocenę, że wynikająca z tego przepisu podstawa prawna do ograniczenia rozbudowy budynku skarżącego uzasadnia wyłączenie zastosowania warunków technicznych prawa budowlanego na nieruchomości, której dotyczy skarga.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych,
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 usg, w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp. Dokonana ocenianym planem ingerencja planistyczna i ukształtowanie zasad wykonywania własności wobec przedmiotowej nieruchomości nie narusza powołanych przepisów.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1446), która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków.
Podkreślić należy, iż granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej(pkt 4); prawo własności (pkt 7). Ponadto Konstytucja R.P. stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, podkreślając w preambule: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury – art. 73 Konstytucji R.P. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje.
Skoro zatem, zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach – tak jak w niniejszej sprawie – może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.
Uzasadnieniem zakazu wprowadzonego w zakwestionowanym przez skarżącego planie miejscowym jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dokonanie przez organ wyważenia interesów indywidualnych i interesu społecznego w toku procedury planistycznej jest zauważalne i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ustanowił ochronę zabytków niewpisanych do rejestru. Ochroną objęto historyczne zespoły zabudowy wyróżniające się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujące budynki o wartości historycznej i kulturowej. Zaskarżony do Sądu I instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan ma za zadanie chronić zabytki przed ich przekształceniem i dalszym ich przekształcaniem, w tym "przeciąć" możliwość przekształcania zabytków innych niż wpisane do rejestru zabytków, zanim na skutek przebudowy zostaną unicestwione. Ochrona – poprzez ustanowienie określonych ograniczeń i zakazów - obejmuje także budynki już częściowo przekształcone (analogicznie NSA w wyroku z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1287/14).
W § 97 ust. 2 pkt 5 plan miejscowy dopuszcza przebudowę i rozbudowę tylko parterów budynków i tylko w tym zakresie znaczenie ma nieprzekraczalna linia zabudowy. Ograniczenie to, jak wykazał to wyczerpująco Sąd I instancji, ma na celu zapobieżenie takim przekształceniom budynków na terenie MN7 które będą negatywnie ingerować w zabytkową wartość całego układu urbanistycznego, a do tego doprowadziłoby powiększenie gabarytów budynku na przedmiotowej nieruchomości powyżej parteru.
Skoro zatem z uwagi na interes publiczny niedopuszczalna jest rozbudowa budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącego powyżej parteru, to kwestia zakresu prac budowlanych dotyczących likwidacji istniejącego 5m uskoku i ich zgodności z warunkami technicznymi jakim mają odpowiadać budynki w ogóle w sprawie nie ma znaczenia, skoro takie prace są w świetle powołanego przepisu planu miejscowego w ogóle niedopuszczalne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożone na skarżącego ograniczenia i zakazy nie są w żadnej mierze nadmierne i znajdują swoje oparcie w zasadzie proporcjonalności. W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 147 § 1 Ppsa.
W świetle powyższego bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób przekonujący racjonalność zakazu nadbudowy części parteru budynku i wykazał, że regulacje planu znajdują uzasadnienie w treści normy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp. Tym samym okoliczność, że Sąd I instancji nie wypowiedział się do wszystkich przedstawionych przez skarżącą dowodów jak i nie mającej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii niemożliwości zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają w tej sprawy istotnego znaczenia, gdyż nie ma to wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była bowiem legalność aktu stanowienia prawa, a nie konkretna decyzja administracyjna.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa, przyznając jej w stawce minimalnej (§ 14 pkt 2 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu Dz. U. 2013 poz. 490).