Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 28 maja 2013 r., II SA/Op 132/13 oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rekultywacji gruntów.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. M. C. wystąpił do Starosty [...] o przeprowadzenie rekultywacji terenów jego działek rolnych zdewastowanych w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju 2010 r., wskazując numery tych działek, tj. [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. wnioskodawca sprecyzował, że chodzi o grunty położone w granicach administracyjnych miasta [...] i wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie popowodziowej rekultywacji tych gruntów, stosownie do art. 104 K.p.a.
Starosta [...] ustosunkował się do powyższego żądania w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., w którym poinformował wnioskodawcę o treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz wskazał, że art. 5b tej ustawy stanowi, iż jej przepisów nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast. Na tej podstawie organ wywiódł, że nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych na terenie [...], nie ma również podstaw do ubiegania się o dotację z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych na przeprowadzenie tej rekultywacji.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., skierowanym do Starosty [...], M. C. zakwestionował fakt rozstrzygnięcia wniosku pismem, a nie decyzją, po czym wniósł skargę do sądu na bezczynność Starosty [...] polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, wnosząc o zobowiązanie organu do jej wydania
Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 24/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił powyższą skargę, uznając, że organ nie pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych starosta wydaje decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, przy czym użycie przez ustawodawcę określenia "w sprawach" nie oznacza, że chodzi tu tylko o decyzje "o rekultywacji", jak zdaje się uważać skarżony organ. Zdaniem Sądu, Starosta [...] był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. C., a także był zobowiązany do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy K.p.a., przy czym decyzją administracyjną będzie również pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie, które nie posiada wszystkich elementów decyzji, gdyż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa.
W tych okolicznościach Sąd uznał pismo organu z dnia [...] grudnia 2010 r. za decyzję, która załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 K.p.a., gdyż zawiera podstawowe elementy wymagane dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Nie jest dyskwalifikującym fakt, że nie posiada ono w pełni wymagań przewidzianych dla decyzji w art. 107 § 1 K.p.a., w postaci braku pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych.
Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., załączając do niego odwołanie, w którym podniósł, że powinna zostać przeprowadzona rekultywacja jego gruntów, gdyż szkody zostały wyrządzone przez wody rzeki Odry, istotne dla ochrony przeciwpożarowej i stanowiące własność publiczną. Ponadto, niedopuszczalne jest różnicowanie właścicieli gruntów położonych w granicach miast i poza nimi.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przywróciło skarżącemu termin do wniesienia odwołania, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] nie określa w sposób jednoznaczny sposobu załatwienia sprawy, nie wiadomo bowiem o czym organ rozstrzyga. Ponadto z akt sprawy wynika, że Starosta nie prowadził czynności zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w treści aktu ograniczył się do przytoczenia regulacji art. 22 ust. 1 i art. 5b ustawy oraz ogólnego stwierdzenia o braku możliwości wydania decyzji w sprawie rekultywacji przedmiotowych gruntów.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., opartą o przepisy art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5b ustawy, umorzył postępowanie z wniosku M. C. w sprawie rekultywacji gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miasta. Za bezsporne organ uznał, że położona w [...] nieruchomość skarżącego, obejmująca działki nr [...] z mapy 2 oraz działkę nr [...] z mapy 3, o łącznej powierzchni 20,7942 ha, została zdegradowana w wyniku powodzi w maju 2010 r. W oparciu o przepisy art. 22c ust. 1 i ust. 2 ustawy organ stwierdził, że na przedmiotowych gruntach rolnych nie istnieją warunki uzyskania wzrostu produkcji rolniczej z uwagi na ich położenie na terenie okresowo zalewanym wodami rzeki Odry oraz z uwagi na ich niskie klasy bonitacyjne (w przeważającej większości stanowiące łąki i grunty orne klasy V i VI), jak również teren, na którym położone są działki nie jest chroniony wałami przeciwpowodziowymi, zatem występuje prawdopodobieństwo, że grunty ponownie ulegną degradacji przy kolejnym wezbraniu wód rzeki Odry.
Organ zaznaczył, że na obszarze 10,7074 ha, stanowiącym część obecnego terenu, wykonał w roku 2005 rekultywację gruntów zdegradowanych w wyniku powodzi w lipcu 1997 r. przy pomocy środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Następnie organ wskazał na regulację art. 5b ustawy i stwierdził, że skoro na mocy tej regulacji przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miasta [...], a na podstawie materiałów znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że wnioskowane do rekultywacji grunty znajdują się w granicach administracyjnych miasta [...], to wnioskodawca może dokonać rekultywacji gruntów we własnym zakresie, bez wydania decyzji o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy oraz bez możliwości wykorzystania środków z budżetu województwa, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy. Wobec tego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że zdegradowaniu uległo 20 ha gruntów, co stanowi ¼ powierzchni całego jego gospodarstwa rolnego. Spowodowało to krytyczną sytuację gospodarstwa, zakupionego w większości za środki uzyskane z zaciągniętego kredytu, gdyż jest pozbawiony dochodu z tychże działek, za które musi opłacać podatek rolny.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na bezprzedmiotowość postępowania, jako przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Następnie przytoczyło regulacje art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 2 ustawy. Powołując z kolei art. 5b ustawy Kolegium stwierdziło, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji gruntów nie może być załatwiony poprzez orzeczenie co do istoty w przypadku użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Z mocy tego przepisu, nie będą bowiem mogły być zastosowane regulacje ustawy, wskazane w art. 22, w zakresie decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, w tym m.in. określenia kierunku i terminu oraz osoby odpowiedzialnej za przeprowadzenie tej rekultywacji. Kolegium wyjaśniło, że w praktyce oznacza to brak normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, co z kolei skutkuje koniecznością umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony.
Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, na podstawie mapy poglądowej i ewidencyjnej, iż grunty objęte wnioskiem położone są w jednostce ewidencyjnej [...] i są użytkowane jako łąki trwałe, grunty orne, grunty pod stawami i rowy, które w myśl § 68 ust. 1 pkt 1, 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) stanowią użytki rolne. Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta skutkuje brakiem możliwości załatwienia wniosku poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tj. nie ma podstaw prawnych mocujących Starostę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji ww. gruntów, co uzasadniało umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Kolegium dostrzegło ponadto, że wprawdzie Starosta nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i nie przytoczył przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak uchybienie to nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie decyzji i wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w obecnym stanie prawnym zapisy art. 5b ustawy uniemożliwiają stosowanie jej przepisów w stosunku do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.
W złożonej skardze M. C. wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu z dnia [...] stycznia 2011 r., dotyczącego stanu wałów przeciwpowodziowych, którego kserokopię dołączył do skargi. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie przepisu art. 5b ustawy sprzecznego z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; błędną wykładnię art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie, a także art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której nie wyjaśniono przyczyn uznania postępowania za bezprzedmiotowe i nie podano podstawy prawnej, a nadto błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania i wskazał na konieczność odróżnienia bezprzedmiotowości od bezzasadności żądania strony, wywodząc, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania nie czyni postępowania bezprzedmiotowym.
Odnosząc się do okoliczności sprawy zaznaczył, że organy prowadziły w sprawie postępowanie merytoryczne, które bezzasadnie zostało umorzone, gdyż w sprawie powinna być wydana decyzja merytoryczna. W odniesieniu do regulacji zawartej w art. 5b ustawy skarżący wywiódł, że w niekonstytucyjny sposób rozróżnia on sytuację właścicieli i posiadaczy gruntów w zależności od tego, czy położone są one w mieście, czy poza nim. Odnośnie wnioskowanego dowodu skarżący wskazał, że pismo to przeczy twierdzeniom Starosty, utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją, jakoby grunty rolne skarżącego nie były zabezpieczone wałami przeciwpowodziowymi.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd wskazał, że organy administracji nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wprawdzie dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, jednak naruszenie to nie miało, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy w opisanym wyżej stopniu istotnym, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wniosek skarżącego podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), przewidującej w art. 20 ust. 2 i 2a możliwość dokonywania przez starostę rekultywacji na cele rolnicze gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych m.in. w wyniku klęsk żywiołowych - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa. W myśl art. 61 § 3 K.p.a., z chwilą złożenia przez skarżącego wniosku nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji przez właściwy organ, tj. Starostę [...].
Zdaniem sądu treść art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wykluczała możliwości wydania przez organ decyzji merytorycznej. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. 2004 r., Nr 121, poz. 1266) zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, jako przepisu sprzecznego z art. 2, art. 21 ust 1, art. 22, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. ar. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP;
- - przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wywodzenie z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nieprawdziwych wniosków stanowiących uzasadnienie dla odparcia zarzutu strony skarżącej co do niezgodności art. 5b ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych z art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP, jako mających istotny wpływ na wynik niniejsze sprawy,
- - przepisu art. 4 ust 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U.2010 Nr 123, poz.835), stanowiącego, że Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd
Administracyjny, sądy powszechne i wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności poprzez niezastosowanie powyższego przepisu przy rozpoznawaniu mniejszej sprawy.
Wniósł o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że pozbawienie ochrony prawnej gruntów rolnych stanowiących ok. ¼ jego gospodarstwa rolnego narusza podstawową zasadę ustroju państwowego wyrażoną w art. 2 Konstytucji, a także inne gwarantowane mu prawa. Ponadto, uzasadnienie wyroku jest wadliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.
Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu art.5b ustawy, który zdaniem skarżącego jest sprzeczny z wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Mając na uwadze, że zarzut ten był również podnoszony w skardze i Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do tego zarzutu równocześnie wskazując, że brak jest podstaw do kierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art.5b ustawy wedle którego przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast wywoływał szereg różnorodnych skutków prawnych, a tylko jednym z nich był ten podnoszony przez skarżącego tj niemożność przeprowadzenia rekultywacji ze środków ówczesnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (później budżetu województwa).
Przepis zawarty w art.5b ustawy stanowił równocześnie podstawę i umożliwiał przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez zachowania wymagań zarówno prawnych jak i finansowych określonych w ustawie, jeżeli grunty położone były w granicach administracyjnych miast. Innym skutkiem art.5b ustawy był np. brak podstawy prawnej do nałożenia w drodze decyzji obowiązku rekultywacji na osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, która zobowiązana jest na własny koszt dokonać rekultywacji. Wskazane przykłady pokazują różnorodne skutki prawne jakie powodował art.5b ustawy, w stosunku do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, tym samym ocena tego przepisu z punktu widzenia zasad zawartych w Konstytucji nie może być dokonywana wyłącznie z punktu widzenia tego jednego skutku jakim jest niemożność przeprowadzenia rekultywacji ze środków publicznych, na co wyłącznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie.
Nadto kwestia skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego stała się nieaktualna z uwagi na zmianę stanu prawnego. Mianowicie ustawą z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014.1101), która weszła w życie w dniu 5 września 2014r. w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony art. 5b, natomiast po art.10 dodano art.10a w następującym brzmieniu " Przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast". Oznacza to, że do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, nie ma zastosowania wyłącznie rozdział 2 ustawy zatytułowany "Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne", natomiast pozostałe rozdziały ustawy mają zastosowanie.
Mając na uwadze niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj.art.141 § p.p.s.a, polegający na niewłaściwym formułowaniu w uzasadnieniu wyroku wniosków z przywoływanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Sam fakt niezgadzania się przez skarżącego kasacyjnie z przywołanymi poglądami nie oznacza ich wadliwości. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wszelkie istotne elementy, przedstawiając w sposób prawidłowy ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonując jego oceny. Zawarta w uzasadnieniu argumentacja została sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości
Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.4 ust.4 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r.o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, który to przepis stanowi 4. Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, sądy powszechne i wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy, po pierwsze zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, takiego wpływu skarżący nie wykazał, po drugie powołany art.4 ust.4 nie został uchybiony zważywszy, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęła w dniu [...] marca 2013r., a rozprawa na której zapadł wyrok miała miejsce w dniu 28 maja 2013r., a po trzecie przepis ten nie zawiera określonej normy procesowej, natomiast stanowi podstawę do kierowania tego rodzaju spraw na rozprawę bez zachowania ogólnej zasady dotyczącej kolejności wpływu spraw.
Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.