Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1878/11 oddalił skargę J. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wyżej wskazanym postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że odwołanie J.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] - zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że doręczenie J.K. zaskarżonej decyzji nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego regulowanego w przepisami art. 44 k.p.a. Przesyłka została dwukrotnie awizowana, przy czym pierwszy raz w dniu [...] lipca 2011 r. Organ przyjął, iż zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przesyłka ta została doręczona w dniu [...] sierpnia 2011 r. Termin do wniesienia odwołania przez J.K. rozpoczął więc swój bieg w dniu [...] sierpnia 2011 r., a upłynął z końcem dnia [...] sierpnia 2011 r. Odwołanie zostało złożone osobiście w PINB w dniu [...] sierpnia 2011 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego złożenia.
Skargę na to postanowienie do WSA w Krakowie wniósł J. K. zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nie zastosował się do dyspozycji wskazanego przepisu, bowiem nie poinformował go o skutkach prawnych nie podjęcia decyzji w trybie tzw. doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., ani o możliwości przywrócenia terminu określonego w art. 58 k.p.a. Skarżący podniósł, że był przekonany, iż termin na wniesienie odwołania liczy się od dnia kiedy otrzymał decyzję do ręki, a taką datą był dzień [...] sierpnia 2011 r. Skarżący podniósł, że doręczenie mu decyzji w trybie doręczenia zastępczego nie miało miejsca, bowiem w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2011 r. przebywał w sanatorium. Zdaniem skarżącego okres 14-dniowego odbioru przesyłki powinien rozpocząć się od jego powrotu do miejsca stałego zamieszkania tj. od dnia [...] sierpnia 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, a zatem wniesienie odwołania po jego upływie jest bezskuteczne.
Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wysłana na adres skarżącego i była podwójnie awizowana w dniach [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przesyłkę podwójnie awizowaną uważa się za doręczoną z upływem czternastego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a., tj. przechowywania pisma w placówce pocztowej. Stosownie natomiast do art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).
Sąd pierwszej instancji, że skoro skarżący wyjechał poza miejsce zamieszkania na pobyt w sanatorium, nie powiadamiając organu administracji o zmianie dotychczasowego adresu, pismo skierowane do skarżącego pod dotychczasowy adres odniosło skutek prawny. Pogląd wyrażony przez skarżącego, że z powodu wyjazdu termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty jego powrotu do miejsca stałego zamieszkania, jest błędny, bowiem nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Doręczenie decyzji nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego w dniu [...] sierpnia 2011 r., a czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...] sierpnia 2011 r. Jak wynika z prezentaty Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu odwołanie zostało złożone przez skarżącego osobiście w dniu [...] sierpnia 2011 r., a więc z uchybieniem terminu do jego złożenia. Okoliczność wyjazdu do sanatorium podlegałaby ewentualnie rozważeniu jako okoliczność mająca wpływ (lub bez tego wpływu) na przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ale wniosek w takim przedmiocie przez skarżącego nie został złożony.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego MWINB w Krakowie trafnie przyjął, że odwołanie J. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu i w związku z tym prawidłowo wydał w trybie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Sąd dodał, że późniejsze wydanie decyzji skarżącemu nie mogło mieć skutku doręczenia (tej samej decyzji nie można doręczyć skutecznie dwukrotnie – a pierwsze doręczenie tzw. zastępcze było doręczeniem skutecznym). Była to zatem czynność o charakterze jedynie informacyjnym i nie miała zatem żadnego znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania.
W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 k.p.a. poprzez uznanie, iż zmianą adresu jest czasowa nieobecność w miejscu stałego pobytu tj.: wyjazd do sanatorium, - niewłaściwe zastosowanie art. 44 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji, - niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do jego wniesienia, - niewłaściwe zastosowanie art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie wniesiono po upływie 14 dni od doręczenia decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Krakowie skargi w sytuacji naruszenia przepisów uzasadniających jej uchylenie.
Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 58 w zw. z art. 59 k.p.a. poprzez nierozważenie wyjazdu skarżącego do sanatorium, jako okoliczności mającej lub niemającej wpływu na przywrócenie terminu do złożenia odwołania, - niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przed rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia,
- - niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, poprzez nieuwzględnienie w stanie faktycznym okoliczności, które podlegały rozważeniu, jako okoliczności mające lub niemające wpływu na przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Krakowie skargi, w sytuacji naruszenia przepisów uzasadniających jej uchylenie.
W oparciu o te podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie nieopłaconej, ani w całości ani w części, pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono dwie grupy zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Pierwsze z nich dotyczą wadliwego uznania, że zmianą adresu jest czasowa nieobecność w miejscu stałego pobytu tj. wyjazdu do sanatorium i w konsekwencji uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji i w rezultacie do uznania iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Druga grupa zarzutów dotyczy nierozważenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Dla oceny zasadności pierwszej grupy zarzutów najistotniejsza jest odpowiedź na pytanie czy okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że skarżący w toku postępowania zmienił swój adres w rozumieniu art. 41 § 1 k.p.a. Z niekwestionowanych w tym zakresie okoliczności wynika, że wysłana do J.K. przesyłka z zaskarżoną decyzją została dwukrotnie awizowana, przy czym pierwszy raz w dniu [...] lipca 2011 r. Zatem organ przyjął, iż zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przesyłka ta została doręczona w dniu [...] sierpnia 2011 r. i uznał, że termin do wniesienia odwołania przez J. K. rozpoczął swój bieg w dniu [...] sierpnia 2011 r., a upłynął z końcem dnia [...] sierpnia 2011 r. W dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2011 r. J.K. przebywał w sanatorium. Dnia [...] sierpnia 2011r. stawił się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego gdzie otrzymał decyzję PINB w Olkuszu z dnia [...] lipca 2011r. nr [...]. Odwołanie skarżący złożył osobiście w PINB w dniu [...] sierpnia 2011 r.
Stosownie do treści art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z przepisów tych nie wynika, że adres do doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym jest związany z miejscem zamieszkania czy zameldowania. Ustawodawca nie nałożył na organy administracji obowiązku ustalania, czy wskazany przez stronę adres jest miejscem zamieszkania, czy miejscem pobytu nawet okresowego a także czy podany adres jest zgodny z miejscem zameldowania strony. Ustawodawca nie sprecyzował użytego w powyższym przepisie pojęcia "adres". Jednak w drodze wykładni celowościowej należy przyjąć, że adres o którym mowa w art. 41 § 1 k.p.a., to miejsce gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe doręczenie pism urzędowych adresowanych do niej przede wszystkim do rąk adresata.
Wskazać tu należy, że zgodnie z art. 39 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest doręczenie stronie za pokwitowaniem decyzji administracyjnej przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Obowiązkowi temu odpowiada obowiązek strony poinformowania organu orzekającego o każdej zmianie swojego adresu, gdyż bez tych informacji organ orzekający nie mógłby zrealizować w pełni obowiązku doręczania stronom pism. Zatem w przedstawionych okolicznościach sprawy z których wynika, że skarżący wiedząc o planowanej czasowej zmianie miejsca pobytu nie poinformował organu, że w tym okresie kierowane do niego przesyłki należy wysyłać pod adres w którym faktycznie będzie przebywał, należy uznać, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. W konsekwencji doręczenie decyzji PINB z dnia [...] lipca 2011r. pod dotychczasowym adresem J. K. odniosło skutek prawny.
Przyjęcie stanowiska przeciwnego z którego wynika, że obowiązek z art. 41 § 1 k.p.a. nie odnosi się do krótkotrwałego 15 dniowego wyjazdu do sanatorium, bowiem uwzględniając czas potrzebny do przesłania i doręczenia przesyłki uniemożliwiałby prawidłowe doręczenie przesyłki a stronę narażałoby to na ujemne skutki, należy stwierdzić, że w gestii organu pozostaje w takiej sytuacji to czy w tym okresie można wysyłać do strony pisma pod nowy adres, tak aby nie narazić jej na ujemne skutki, czy przesyłkę wysłać po powrocie strony pod dotychczasowy adres. W tej sytuacji niedoręczenie jej przesyłek do rąk własnych i związane z tym ewentualne ujemne skutki, mogłyby być odwrócone wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności, przewidzianym w art. 58 § 1 k.p.a.
Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organy administracji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy art. 41 § 1 i 2 k.p.a. spowodowało konieczność stwierdzenia, że zasadnie uznano stosując art. 44 § 4, art. 134 i art. 129 § 1 i 2 k.p.a. iż doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji a w konsekwencji koniecznym było uznanie odwołania za wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu od doręczenia decyzji.
Przechodząc do drugiej grupy zarzutów, należy na wstępie wyjaśnić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że do dnia wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowienia z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek taki złożył [...] października 2011r. już po wydaniu zaskarżonego postanowienia i został on w późniejszym terminie rozpoznany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na wcześniejszą intencję skarżącego dotyczącą złożenia wniosku o przywrócenia terminu, nie wskazuje złożenie karty leczenia sanatoryjnego. Takiego wniosku nie zawarł też skarżący w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2011r. spisanym w formie notatki służbowej dotyczącej okoliczności związanych z faktycznym doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji.
Natomiast w oświadczeniu z dnia [...] września 2011r., skarżący wręcz przeciwnie, stwierdził że odwołanie wniósł w terminie. W tych okolicznościach nie sposób wymagać od organu administracji aby uznał, że zamiarem skarżącego było złożenie wniosku o przywrócenie terminu jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Brak było zatem podstaw do podjęcia przez organ nie podjął działań przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. W szczególności brak było podstaw do informowania skarżącego o uprawnieniu wynikającym z treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe wskazuje na to, że za nieuprawniony należało uznać, zarzut naruszenia art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez nierozważenie wyjazdu skarżącego do sanatorium, jako okoliczności mającej wpływ na przywrócenie terminu do złożenia odwołania i wydanie zaskarżonego postanowienia przed rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu, skoro wówczas takiego wniosku jeszcze nie złożył.
Mając na względzie powyższe, Sąd pierwszej instancji nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. słusznie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
Zatem skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.