Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1576/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. M. i T. M., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] maja 2018 r., [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] stycznia 2018 r., [...].
Ostatnim z wymienionych postanowień Wojewoda – po rozpatrzeniu wniosku J. M. i T. M. – orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., [...] o udzieleniu Miejskim Wodociągom i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] i Zakładowi Energetycznemu S.A. w [...] pozwolenia na budowę linii energetycznej na trasie [...] do [...].
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Jak zaznaczono wyżej, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę linii energetycznej na trasie [...] do [...].
Po rozpatrzeniu odwołania J. M. i T. M. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2003 r., [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Na skutek skargi J. M. i T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., SA/Sz 618/03, uchylił decyzję Wojewody. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Wywodził dalej, że o ile organ wydający pozwolenia na budowę jest związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak zarazem nie jest zwolniony z obowiązku badania zgodności projektu zagospodarowania terenu lub działki z planem miejscowym. Przenosząc to na okoliczności sprawy Sąd zwrócił uwagę na możliwą niezgodność wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem miejscowym.
Wskazał, że należało zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w celu umożliwienia właściwemu organowi rozstrzygnięcie o ewentualnej nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., II OSK 508/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne J. M., T. M. oraz inwestora od wyroku SA/Sz 618/03. Odnosząc się do zarzutów skarżących domagających się uchylenia wyroku i w to miejsce orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pozwolenie na budowę nie mogło być uznane za nieważne, gdyż zostało wydane w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Decyzja ta na podstawie art. 47 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) wiązała organ architektoniczno-budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też stanowisko wyrażone w wyroku SA/Sz 618/03, że – w zaistniałych okolicznościach sprawy – należało zawiadomić właściwy organ o wątpliwościach co do prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a na ten czas zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., [...] Wojewoda uchylił wydane przez Starostę dnia [...] grudnia 2002 r. pozwolenie na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazał, że inwestycja została zrealizowana, a inwestor pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy. Organ uznał, że w takich okolicznościach nie mógł merytorycznie orzekać o pozwoleniu na budowę, jako że pozwolenie tego rodzaju może być udzielone tylko dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zdaniem organu architektoniczno-budowlanego dalsze czynności w odniesieniu do inwestycji powinien podejmować nadzór budowlany.
Powyższą decyzję Wojewody zaskarżyli J. M. i T. M. Domagali się oni jej uchylenia oraz nadal podtrzymali wcześniej już wyrażane żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę. Wniosek swój motywowali między innymi faktem, że wydana dla inwestycji decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została już w międzyczasie wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2005 r., [...].
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 701/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. M. i T. M. Odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdził między innymi, że argumenty i wnioski skarżących dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę są bez znaczenia dla sprawy. Sąd zaznaczył, że kwestia nieważności tej decyzji była przedmiotem innych postępowań i orzeczeń sądowych i nie mieści się w granicach sprawy objętej zaskarżoną decyzją, w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Końcowo Sąd przypomniał, że organ odwoławczy rozpatrujący sprawę nie ma kompetencji do orzekania o nieważności decyzji pierwszej instancji, lecz wydaje orzeczenia w zakresie wyznaczonym przez art. 138 K.p.a.
Wyrok z dnia 23 kwietnia 2008 r., II SA/Po 701/07 nie został zaskarżony i stał się prawomocny.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. M. i T. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. Podnieśli, że decyzję, której nieważność stwierdzono, należy traktować jako niebyłą. Dalej przypomnieli, że [...] października 2005 r. unieważniono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, której dotyczy sprawa. Wobec tego również decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być uznana za nieważną.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], Wojewoda odmówił J. M. oraz T. M. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Zwrócił uwagę, że wszczęcie postępowania nieważnościowego nie jest możliwe, jeżeli decyzja, której ma dotyczyć, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ przypomniał, że decyzję usunięto z obrotu prawnego decyzją [...] z dnia [...] maja 2007 r., która została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku II SA/Po 701/07.
Na skutek zażalenia J. M. i T. M. Główny Inspektor, wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał – przywołując art. 61a § 1 K.p.a. – że wobec wcześniejszego uchylenia decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. obecnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. M. i T. M. Akcentowali w niej, że stwierdzono nieważność wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a to oznacza, że kolejne decyzje wydane w oparciu o tę decyzję należy traktować jakby nigdy nie zostały wydane.
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1576/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia obu instancji. W motywach orzeczenia przyznał, że wydane przez Starostę dnia [...] grudnia 2002 r. pozwolenie na budowę zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. Dalej skład orzekający nie podzielił jednak stanowiska organu co do zasadności zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu zidentyfikowanie ciężkiej wadliwości decyzji, obarczającej ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Tymczasem decyzja wydana przez Wojewodę w dniu [...] maja 2007 r. (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) wywołała tylko skutki ex nunc.
Sąd podkreślił też, że organowi umknęło, że uchylenie decyzji Starosty nie odnosi się do okresu poprzedzającego jej uchylenie. Nie można też na tej podstawie przyjąć, iż decyzja uchylona nigdy nie obowiązywała. W ocenie Sądu nie można było zatem podzielić argumentacji organu o braku potrzeby prowadzenia postępowania w celu weryfikacji takiej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sąd nadmienił też, że decyzja z art. 156 § 1 K.p.a. ma znaczenie w kontekście ewentualnego odszkodowania za wydanie niezgodnego z prawem aktu. Zdaniem Sądu przyjęcie koncepcji zaprezentowanej przez organy powodowałoby zatem zamknięcie stronie możliwości dochodzenia odszkodowania.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy były one zgodne z prawem z uwagi na fakt, że na dzień złożenia wniosku (o stwierdzenie nieważności) decyzja objęta postępowaniem nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Wskazując na powyższe Główny Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej Główny Inspektor argumentował, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że wyeliminowanie z obrotu decyzji uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania z art. 156 § 1 K.p.a. z wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka sytuacja mieści się w sformułowaniu "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a § 1 K.p.a.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. J. M. i T. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W obszernych motywach szeroko przedstawili całe spektrum zagadnień związanych z procesem inwestycyjnym zapoczątkowanym decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. Tak jak w poprzednich pismach przypomnieli, że stwierdzono nieważność wydanej dla zamierzenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.
Dnia [...] kwietnia 2022 r. wpłynął do akt sądowych odpis skrócony aktu zgonu, poświadczający, że J. M. zmarł [...] grudnia 2020 r. Jako następca prawny skarżącego J. M. zgłosiła się K. M., która wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Na poparcie przedstawionego stanowiska przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe z powodu wyeliminowania kwestionowanej decyzji ex nunc z obrotu prawnego. Należy bowiem badać jakie skutki konkretna decyzja wywołała od daty jej wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest przedstawiony przez Głównego Inspektora zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy były one zgodne z prawem, to jest gdy zaistniała przedmiotowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania.
W tym miejscu należy zasygnalizować jedynie, że skarżący kasacyjnie organ – choć przedstawił odpowiedni zarzut kasacyjny – to niewłaściwie w swej argumentacji eksponował, że przeszkodą wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. było tylko wcześniejsze wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie pierwszoplanowe znaczenie miała inna okoliczność – taka mianowicie, że wymieniona wyżej decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. była już wcześniej objęta kontrolą sądową ze skargi J. M. i T. M. Co jednak najistotniejsze, wówczas to J. M. i T. M. podnosili zarzuty nieważności tej decyzji i nie zostały one przez sądy uwzględnione. Zarzuty te, w każdym razie w ostatniej ze spraw o sygn. akt II SA/Sz 701/07, były tożsame z tymi, które obecnie zostały zgłoszone przez J. M. i T. M. we wniosku nieważnościowym z dnia [...] czerwca 2017 r. (powołano w nim okoliczność uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w odniesieniu do spornej inwestycji).
Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten posługuje się zwrotem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", którego stosowanie powinno podlegać rozwadze w konkretnych okolicznościach danej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w trakcie pierwszej kontroli instancyjnej została utrzymana w mocy przez Wojewodę. Na skutek skargi J. M. i T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., SA/Sz 618/03 uchylił decyzję drugiej instancji, polecając organom dokonanie weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano kwestionowane pozwolenie na budowę. Już wówczas skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., co jednak nie zostało uwzględnione w wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i zresztą w akceptującym go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r., II OSK 508/06. Najistotniejsze jest jednak to, że późniejsza decyzja wydana w tym samym postępowaniu, tyle, że po wyroku SA/Sz 618/03 – decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., także została zaskarżona przez J. M. i T. M. W skardze skarżący wyraźnie domagali się uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r., przy czym uzasadniając skargę powoływali się między innymi na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2001 r. o warunkach zabudowy (na podstawie której wydano decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie mimo tego skargę wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 701/07, oddalił. Skarżący od wskazanego wyroku nie wnieśli skargi kasacyjnej wskutek czego stał się on prawomocny i stosownie do art. 170 P.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając wskazane orzeczenie nie rozważał wyraźnie tego, czy stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2001 r. o warunkach zabudowy samo w sobie powoduje nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r., jednakże skoro skarżący wyraźnie to zagadnienie podnieśli w skardze, to nie ulega wątpliwości, że oddalenie ich skargi zawiera ocenę prawną sprowadzającą się do zakwestionowania ich stanowiska.
Skarżący zatem w celu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii zgodnie z ich stanowiskiem powinni byli wnieść skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 701/07. Skoro tego nie uczynili, powołane orzeczenie, jako prawomocny wyrok oddalający skargę, w której powołano się na nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. z powodu stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2001 r. o warunkach zabudowy, stanowi przedmiotową przeszkodę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z wykładnią przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.18). W przypadku takiej przedmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji jest na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Zatem, zaskarżone postanowienie, którym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r. jest zgodne z prawem. W związku z tym skarga na to postanowienie powinna była być oddalona, a nie uwzględniona.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną Głównego Inspektora za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę oddalił ją. Wyrok wydano na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekając jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2. na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postepowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz wpis od skargi kasacyjnej wynoszący 100 zł. Kosztami obciążono solidarnie T. M. jako skarżącego oraz K. M. jako osobę, która zgłosiła się jako następca prawny zmarłego skarżącego J. M. i poparła jego stanowisko w sprawie.