Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 131/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi M. G., E. G.i M. G. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego garażu, uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 107 § 3, 136 oraz 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z zapisami MPZP uchwalonego uchwałą nr XV/38/80 Gminnej Rady Narodowej w Ł. z dnia 3 października 1980 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. oraz MPZP uchwalonego uchwałą nr XVII/81/87 Gminnej Rady Narodowej w Ł.z dnia 26 sierpnia 1987 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o fakcie istnienia na działce zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej przesądza istnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie wymogi określone w § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a w konsekwencji niezastosowanie w/w przepisów rozporządzenia i uznanie, że samowolna budowa garażu na terenie przeznaczonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną może uzupełniać tę zabudowę – pomimo tego, że działki, na których wybudowano ten garaż nie spełniają wymogów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, ale zabudowy produkcyjno – usługowej.
W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 107 § 3, 136 oraz 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do wydania w sprawie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Skoro decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od merytorycznego załatwiania sprawy, jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, decyzja ta nie może zostać podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu. W stanie prawnym na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy, przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji albo przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, selektywny bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych, chodzi zatem o sytuację przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wniosek o wyjątkowej sytuacji, w której przepis ten może znaleźć zastosowanie, potwierdza decyzja ustawodawcy, który nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. dokonał modyfikacji treści art. 136 oraz dodał do art. 138 postanowienia oznaczone jako § 2a i 2b, które odzwierciedlają wolę ustawodawcy korekty kasacyjnej formuły orzekania przez organy odwoławcze.
Zmianę tę należy traktować jako krok w kierunku zwiększenia odpowiedzialności organu odwoławczego za ostateczny rezultat postępowania (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex.). Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 520).
Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy kilkakrotnie w treści decyzji wskazał, że w rzeczywistości w postępowaniu przed organem I instancji ustalono stan faktyczny, świadczący o tym, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bowiem budowa przedmiotowego obiektu nie narusza przepisów prawa miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, analiza akt sprawy uzasadnia zaś wniosek wprost przeciwny, o czym organ wyraźnie wspomina w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że: "z akt sprawy wynika, że nie został spełniony warunek legalizacji określony w art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy". Skoro organ odwoławczy przesądził stan faktyczny i prawny sprawy powinien wydać orzeczenie merytoryczne, a nie decyzję kasacyjną, która przenosi sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mimo, że organ odwoławczy – wbrew stanowisku Sądu I instancji - wskazał na wadliwości ustaleń stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji w postaci pobieżnej analizy przepisów obowiązującego planu miejscowego oraz planów miejscowych obowiązujących w okresie jego budowy - to poczynił jednak własne – błędne - ustalenia faktyczne, które doprowadziły go do stwierdzenia o niespełnieniu warunku legalizacji z art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
Niezależnie od ich charakteru (wadliwości), organ odwoławczy ustalił zatem okoliczności do wydania decyzji merytorycznej, zdecydował się jednak orzec w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., co stanowiło naruszenie tego przepisu. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, orzeczenie merytoryczne nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Umorzenie postępowania przed organem I instancji nastąpiło po jego merytorycznym rozpoznaniu i stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki, a nie było to umorzenie bez merytorycznego rozpoznania sprawy, zatem uwzględniając zaistniałe okoliczności sprawy możliwe było rozstrzygnięcie co do istoty sprawy bez naruszenia reguły z art. 15 K.p.a. Dopiero zaś wykazanie, że nie jest to możliwe na podstawie zebranej już dokumentacji i wskazanie przez organ II instancji jakie dowody należy jeszcze przeprowadzić, poza zakresem art. 136 K.p.a., daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2409/14, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu I instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1173/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie tylko poczynienie ustaleń faktycznych, które umożliwiały wydanie innego rodzaju rozstrzygnięcia niż kasacyjne, ale również wadliwość tych ustaleń zadecydowała o uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Słusznie wskazał Sąd, że przedwczesny był wniosek organu odwoławczego o funkcji obiektu jako służącego dla działalności produkcyjno – usługowej. Uwzględniając, że garaż znajduje się na dwóch działkach ewidencyjnych różnej własności, przy czym na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny, nie można zatem wykluczyć, że garaż nie ma charakteru usługowego, lecz służy na własny użytek inwestora. Wniosek o charakterze garażu jako obiektu dla działalności gospodarczej produkcyjno - usługowej organ wysnuł w oparciu o analizę zdjęć z rozprawy administracyjnej, bez dogłębnej analizy charakteru obiektu w okresie współczesnym oraz w przeszłości.
Co więcej, organ odwoławczy ustalił, że nie został spełniony wyłącznie jeden z warunków określonych przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami prawa miejscowego (przypomnieć należy o niewystarczającej analizie sprawy dla tych ustaleń), pominął zaś zupełnie, że warunkiem zastosowania instytucji przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, tj. oprócz pierwszej przesłanki wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy również powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zaś brak kumulatywności zaistnienia tych przesłanek nie pozwala na zastosowanie przymusowej rozbiórki obiektu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można byłoby wywnioskować, że przymusową rozbiórkę uzasadnia wyłącznie sama niezgodność wybudowanego obiektu z przepisami prawa miejscowego.
Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przedwczesny. Tak jak podkreślił to Sąd Wojewódzki, z uwagi na to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja kasacyjna, zmierzało ono do ustalenia wyłącznie, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji o takim charakterze. Wobec ustaleń, że organ wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a., decyzja organu odwoławczego została uchylona, a organ zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.