Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1430/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, oddalił skargę G.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał G.S. rozbiórkę zadaszonej konstrukcji drewnianej o wymiarach ok 10 x 8 m na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. W dniu 4 maja 2017 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek ww. skarżącego opatrzony datą 28 kwietnia 2017 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Do wniosku skarżący załączył odwołanie.
Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 123 w zw. z art. 58 oraz art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".
W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem został złożony już po upływie siedmiodniowego terminu przewidzianego na dokonanie czynności, a nadto uchybienie terminowi nastąpiło nie bez winy skarżącego.
O wydanej decyzji skarżący dowiedział się w dniu [...] kwietnia 2017 r. z treści podjętego upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją o nakazie rozbiórki, a zatem w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminowi. Siedmiodniowy termin upływał zatem z dniem 27 kwietnia 2017 r., a wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w dniu 28 kwietnia 2017 r.
Nadto organ wyjaśnił, że upomnienie zostało przez skarżącego odebrane pod adresem na który została wysłana także decyzja. W odniesieniu do twierdzeń skarżącego organ podniósł, że osoba dbająca o własne interesy, podejmująca działania zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanej budowy, posiadająca wiedzę o skonfliktowaniu z byłym współmałżonkiem, powinna zabezpieczyć sobie dostęp do korespondencji. Powoływanie się na przejęcie korespondencji przez byłą żonę i nieprzekazanie adresatowi informacji o przechowywaniu w placówce pocztowej niepodjętej korespondencji, nie może być traktowane jako brak winy wnoszącego o przewrócenie terminu do dokonania czynności. W tym aspekcie wnioskodawca nie dochował należytej staranności.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł G.S., zarzucając organowi naruszenie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że termin do złożenia wniosku należy liczyć nie od dnia 20 kwietnia 2017 r., kiedy to dowiedział się o wydaniu decyzji, ale od dnia w którym najwcześniej mógł zapoznać się z aktami sprawy, a więc od dnia 21 kwietnia 2017 r. Wniosek został złożony 28 kwietnia 2017 r., a więc zdaniem skarżącego w terminie. Nadto skarżący wskazał, że nie można zarzucić mu niedbalstwa, gdyż zachowanie byłej żony wynikało "ze złości". Nie miał on wiedzy o próbie doręczenie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd podzielił stanowisko organu, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został wniesiony już po upływie siedmiodniowego terminu, a nadto, iż uchybienie terminowi nastąpiło nie bez winy skarżącego. Zdaniem Sądu trafnie organ przyjął, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania upłynął w dniu 27 kwietnia 2017 r., a wniosek został złożony z jednodniowym uchybieniem, bo 28 kwietnia 2017 r. Bez wpływu na to wyliczenie pozostaje kwestia działań pełnomocnika skarżącego w celu dokładnego zapoznania się ze stanem sprawy.
Nadto Sąd wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r., została wysłana na adres skarżącego, który prawidłowo funkcjonował w toku postępowania administracyjnego i wynikał z wypisu z rejestru gruntów (ul. [...]). Upomnienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostało odebrane przez skarżącego pod tym adresem. Sąd podzielił twierdzenia organu, że inwestor zmierzający do legalizacji samowolnie wykonanej budowy, powinien czuwać nad tokiem sprawy, której wynik – biorąc pod uwagę brak przedłożenia dokumentów przez zainteresowanego, był prawnie przewidywalny. W takich okolicznościach, powoływanie się na przejęcie przez byłą żonę przesyłki i nieprzekazanie adresatowi informacji, nie może być traktowane jako uchybienie terminowi do zaskarżenia decyzji bez własnej winy. Doręczenie decyzji było skuteczne - choć zastępcze. Skarżący w tym kontekście nie dochował należytej staranności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., czego wyrazem jest:
- - błędne uznanie, iż w sprawie niniejszej skarżący uchybił siedmiodniowemu terminowi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania,
- - błędne uznanie, iż w sprawie niniejszej uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło z winy skarżącego.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o rozpoznanie przedmiotowego środka odwoławczego na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 8 marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o powyższym oraz możliwości przedstawienia na piśmie swojego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem wojewódzki organ nadzoru budowlanego właściwie przyjął, iż wniosek strony o przywrócenie terminu przede wszystkim został spóźniony, a nadto uchybienie terminowi zostało przez stronę zawinione. Nie było więc uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powoływanym naruszeniem art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.
Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż warunki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostały ustanowione w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Norma ta stanowi, że w razie uchybienia terminowi należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanej, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).
Wskazany przepis ustanawia zatem cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie, tj.: uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, złożenie prośby o przywrócenie terminu, zachowanie siedmiodniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiony został przywracalny termin.
Tylko zatem, jak wyżej wskazano, łączne spełnienie czterech przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. umożliwia przywrócenie terminu. W przeciwnym wypadku przywrócenie tego terminu nie jest możliwe i dopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie wskazane przesłanki nie wystąpiły kumulatywnie.
Skoro więc jak zaznaczono, jednym z warunków przywrócenia terminu do złożenia odwołania jest, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., wniesienie takiej prośby w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, to przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotną w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu.
Generalnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym (por. wyroki NSA z 22 stycznia 2018 r. II OSK 1476/17; z 16 grudnia 2016 r. II OSK 1365/16; z 26 lipca 2017 r. I OSK 1992/15).
W niniejszej sprawie za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o nakazie rozbiórki, należy uznać dzień 20 kwietnia 2017 r., albowiem w tym dniu skarżący dowiedział się z treści otrzymanego upomnienia (nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.), że egzekwowana jest decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nakazująca rozbiórkę. Fakt dowiedzenia się o decyzji rozbiórkowej właśnie w dniu 20 kwietnia 2017 r. jest niesporny w tej sprawie, albowiem niezależnie od zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki sam skarżący we wniosku o przywrócenie terminu wyraźnie wskazał na ten dzień jako datę dowiedzenia się o decyzji rozbiórkowej wobec której starał się zainicjować postępowanie odwoławcze. Odbierając w dniu 20 kwietnia 2017 r. przedmiotowe upomnienie Nr [...] strona miała już wiedzę o wydaniu decyzji rozbiórkowej oraz pełną świadomość, że termin do wniesienia od niej odwołania minął.
Prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący winien zatem złożyć do dnia 27 kwietnia 2017 r., a uczynił to dopiero w dniu 28 kwietnia 2017 r., a więc z naruszeniem powołanego wyżej art. 58 § 2 k.p.a. Przepis ten nie pozostawia tutaj żadnych wątpliwości.
Nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, podnoszone w skardze kasacyjnej, że sam fakt dowiedzenia się o decyzji w dniu 20 kwietnia 2017 r. był niewystarczający, albowiem aby złożyć wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu także odwołanie skarżący musiał wpierw poznać podstawę prawną i faktyczną decyzji, a zatem termin siedmiodniowy należy liczyć od daty kiedy strona mogła najwcześniej zapoznać się z aktami sprawy po powzięciu informacji o istnieniu decyzji. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, iż termin siedmiodniowy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie można liczyć od dnia w którym strona mogła najwcześniej zapoznać się z aktami administracyjnymi po powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji. Termin ten jest uzależniony wyłącznie od uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Wiąże się to z powzięciem samej wiadomości o wydaniu konkretnego aktu i uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Zapoznanie się z informacją o wydaniu decyzji, od której skarżący nie złożył odwołania jest wystarczające do uznania, że ustała przyczyna uchybienia terminu – patrz: wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r. I OSK 2321/16. W tej sprawie przywołane wyżej upomnienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wzywało do wykonania konkretnej decyzji o nakazie rozbiórki, informując o skutkach niewykonania dobrowolnie tego obowiązku.
To z dniem doręczenia ww. upomnienia skarżący dowiedział się o wydaniu około trzy miesiące wcześniej decyzji, od której nie złożył odwołania, co pozwalało już sformułować wniosek o przywrócenie terminu.
Poza tym, nie jest sporne, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności dla której był on określony, w tym wypadku dotyczyło to złożenia odwołania. Instytucja odwołania, uregulowana na gruncie art. 128 k.p.a., jest względnie niesformalizowana co do formy i treści, w związku z tym za wystarczające jest uważane złożenie przez odwołującego się w terminie pisma do właściwego organu, z którego wynika, że skarżący jest niezadowolony z treści decyzji administracyjnej. Ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych. Ustawodawca przyjął rozwiązanie, w którym sam fakt udokumentowanego "zasygnalizowania" przez adresata decyzji odwoływania się od decyzji, przez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania, uruchamia tok instancji, przejście sprawy od organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji.
Zatem opracowanie odwołania nie wymagało podejmowania czynności, które związane by były z zapoznaniem się z aktami sprawy. Zawsze po wniesieniu odwołania (przy założeniu, że termin zostanie przywrócony) można w późniejszym terminie uzupełnić argumentację odwołania. Dlatego też rozpoczęcia biegu siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie można uzależniać od potrzeby zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy. Stąd w tych okolicznościach sprawy słusznie Sąd pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia uznał, że już ta okoliczność związana z nadaniem wniosku o przywrócenie terminu z uchybieniem (jednodniowym) siedmiodniowego terminu była wystarczająca do wydania zaskarżonego postanowienia. Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę.
Wprawdzie w sprawie dodatkowo wskazano również na zawinienie skarżącego w uchybieniu terminu, jednakże ten element uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wobec powyżej przedstawionych rozważań, nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż wobec uchybienia siedmiodniowemu terminowi do wniesienia przedmiotowego wniosku, kwesta zawinienia czy też braku zawinienia w uchybieniu terminu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, albowiem jak wyżej zaznaczono przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotną w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu.
Niemniej jednak niezależnie od powyższego informacyjnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na trafność oceny organu o braku podstaw do twierdzenia, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozbiórkowej nastąpiło bez winy skarżącego. Nie jest sporne, że przedmiotowe upomnienie zostało przez skarżącego odebrane pod adresem na który została wcześniej wysłana także decyzja. Adres ten był prawidłowy, funkcjonował w toku postępowania administracyjnego. Natomiast osoba dbająca o własne interesy, podejmująca działania zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanej budowy, posiadająca wiedzę o skonfliktowaniu z byłym współmałżonkiem, powinna zabezpieczyć sobie dostęp do korespondencji. Powoływanie się na przejęcie korespondencji przez byłą żonę i nieprzekazanie adresatowi informacji o przechowywaniu w placówce pocztowej niepodjętej korespondencji, nie może być traktowane jako brak winy wnoszącego o przewrócenie terminu do dokonania czynności. W tym aspekcie wnioskodawca nie dochował należytej staranności.
Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można było wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie okoliczności obiektywne, występujące bez woli strony, które – mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw – uniemożliwiły dokonanie czynności w przewidzianym terminie. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna. W postanowieniu z 6 lutego 2014 r. I OZ 64/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. także postanowienie NSA z 10 września 2010 r. II OZ 849/10).
Ponadto wskazać należy, że przy ocenie winy lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej, należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Skarżący takich okoliczności nie przedstawił, zatem słusznie uznano, w realiach tej sprawy, że uchybienie terminowi było zawinione, gdyż wnioskodawca w tym kontekście nie dochował należytej staranności.
Przedstawione powyżej rozważania pozwalają zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.