Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2253/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 497/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanego suplementu diety.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, ostatnia zmiana Dz. U. z 2011 r. Nr 122, poz. 696), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł na [...] Sp. z o.o. za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych z uwagi na wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanego suplementu diety pn.: "[...]".

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, iż oznakowanie przedmiotowego suplementu diety wprowadza konsumenta w błąd w ten sposób, że informuje, iż w jego składzie substancją wykazującą inny efekt fizjologiczny jest 500 mg korzenia żeń-szenia, podczas gdy taką substancją w tym produkcie jest wyciąg z korzenia żeń-szenia w ilości 71,43 mg. W tabeli wartości odżywczych podano zawartość korzenia z żeń-szenia 500 mg, podczas gdy w tej tabeli należało wskazać zawartość wyciągu z korzenia żeń-szenia (tj. 71,43 mg).

Tym samym organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił, że w rozpoznawanej sprawie Spółka swoim zachowaniem wypełniła przesłanki określone w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1a tej ustawy. Dalej organ zacytował § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu i oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2007 r. Nr 196, poz. 1425), a następnie wyjaśnił, że z przepisu tego jasno wynika, iż w przypadku, gdy w suplemencie diety pn. "[...]" substancją wykazująca inny efekt fizjologiczny jest wyciąg z korzenia żeń-szenia, skarżący zobowiązany jest podać w oznakowaniu tego suplementu właśnie zawartość tego wyciągu, a nie - jak to uczynił - zawartość suchego korzenia żeń-szenia.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazał i wyjaśnił jakie okoliczności brał pod uwagę dokonując miarkowania wysokości kary i nałożył karę stosowną do stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu na rynku spożywczym. Dodatkowo organ podniósł, że kara w niższej wysokości nie spełni swojej funkcji prewencyjno-represyjno-wychowawczej, zwłaszcza wobec faktu, że w swojej wcześniejszej działalności skarżący nie przestrzegał przepisów dotyczących prezentacji, reklamy i znakowania środków spożywczych.

W skardze na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. podniosła naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj.: art. 46 ust. 1 pkt 1a, art. 103 i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2007 r. Nr 196, poz. 1425), § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 966 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 8, 9, 10 § 1, 77 i 30 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy istotnie oznakowanie produktu "[...]" wprowadza konsumenta w błąd co do tego, że w składzie produktu substancją wykazującą inny efekt fizjologiczny jest 500 mg korzenia żeń-szenia, podczas gdy taką substancją w tym produkcie jest wyciąg z korzenia żeń-szenia w ilości 71,43 mg. W ocenie Sądu trafny jest pogląd organu, że skarżąca Spółka wprowadziła konsumenta w błąd, albowiem w tabeli wartości odżywczych podano zawartość korzenia z żeń-szenia 500 mg, podczas gdy w tej tabeli należało wskazać zawartość wyciągu z korzenia żeń-szenia (tj. 71,43 mg). Tym samym organy w sposób prawidłowy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie skarżący swoim zachowaniem wypełnił przesłanki określone w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu argumenty Spółki nie zasługiwały na akceptację, albowiem wyciąg z korzenia żeń-szenia w ilości 71,43 mg nie jest tym samym co korzeń żeń-szenia w ilości 500 mg. Wielkość 71,43 mg stanowi przecież skoncentrowaną postać surowca roślinnego, jednakże skarżący nie wskazał np. ekwiwalentnej zawartości związków aktywnych odpowiadających za właściwości żeń-szenia (brak standaryzacji na zawartość składników aktywnych). Jedyną informacją dotyczącą ekstraktu, jaką przekazała Spółka w toku postępowania (w trakcie rozpatrywania powiadomienia skarżącego o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplementu diety produktu pn.: "[...]") - to stopień koncentracji, co w tym przypadku oznacza, że z siedmiu części surowca uzyskano jedną część wyciągu.

Dalej Sąd wyjaśnił, że z brzmienia art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, iż sformułowanie - oznakowanie środka spożywczego "nie może" - użyte w ww. przepisie oznacza chociażby potencjalne wprowadzenie konsumenta w błąd. Sąd podkreślił przy tym, że Główny Inspektor Sanitarny dwukrotnie (jeszcze w postępowaniu dotyczącym rozpatrywania zamiaru wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terenie RP tego suplementu diety) zwracał uwagę skarżącej Spółce na niewłaściwe oznakowanie tego produktu, właśnie w zakresie będącym obecnie przedmiotem rozpatrywania.

W ocenie Sądu konsument nie jest i nie musi być zorientowany o poziomie stopnia koncentracji wyciągu i innych danych dotyczących tego surowca roślinnego, które Spółka wcześniej przedstawiła Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu. Konsument powinien dostać jasną i przejrzystą, czytelną dla niego informację o składzie produktu spożywczego.

Nadto Sąd wskazał, że orzeczona wobec skarżącej Spółki kara pieniężna ma swoją podstawę w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W ocenie Sądu przy ustalaniu wysokości nałożonej kary organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę z jednej strony fakt, iż reklama miała charakter jednorazowy, z drugiej zaś strony profesjonalny charakter prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej i związane z tym naruszenie zaufania konsumentów do profesjonalisty i wymierzona kara ma raczej charakter edukacyjny, a nie represyjny, przy zastosowaniu odpowiedniego stopnia jej odczuwalności.

Dalej Sąd powołał na przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz wyjaśnił, że maksymalna kara wymierzona na podstawie cytowanego wyżej przepisu może osiągnąć wysokość ponad 100.000 zł, co oznacza, że wymierzona w rozpoznawanej sprawie kara w wysokości 30.000 zł stanowi niespełna 30% maksymalnego ustawowego zagrożenia i bezsprzecznie oznacza, że organ pierwszej instancji zastosował zasadę miarkowania wysokości kary, a w okolicznościach przedstawionych wyżej Sąd uznał, że kara wymierzona w niższej wysokości nie spełni zamierzonego skutku prewencyjno-wychowawczego.

W ocenie Sądu organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazał i wyjaśnił jakie okoliczności wziął pod uwagę dokonując miarkowania wysokości kary. Organ uwzględnił bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 104 ust. 2 ww. ustawy i nałożył karę stosowną do stopnia szkodliwości czynu, zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu na rynku spożywczym. Nie doszło przy tym do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że pomimo wielokrotnych decyzji i kar pieniężnych nakładanych na skarżącą, Spółka po raz kolejny naruszyła obowiązujące przepisy prawa żywnościowego odnośnie znakowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, a to:
2. a) art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że zastosowany przez skarżącego sposób oznakowania produktu "[...]" wprowadza konsumentów w błąd, gdyż w tabeli wartości odżywczych podano zawartość korzenia żeń-szenia 500 mg, podczas gdy w tej tabeli należało wskazać zawartość wyciągu z korzenia żeń-szenia, w sytuacji gdy zastosowane przez skarżącego oznaczenie produktu przekazuje prawdziwe, rzetelne i czytelne informacje o tym, że składnikiem produktu posiadającym efekt fizjologiczny jest korzeń żeń-szenia w ilości 500 mg, który występuje w produkcie w postaci wyciągu, co daje jasny komunikat o rzeczywistej ilości spożywanego składnika (500 mg czystej postaci składnika), podczas gdy podanie ilości wyciągu (71,43 mg) nie przekazuje konsumentowi wiedzy na temat tego ile rzeczywiście składnika spożywa;
3. b) § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wynikający z tego przepisu obowiązek deklarowania zawartości substancji wykazujących inny efekt fizjologiczny w oznakowaniu w postaci liczbowej dotyczy wyciągu z korzenia żeń-szenia, gdyż to wyciąg z korzenia żeń-szenia jest substancją wykazującą inny efekt fizjologiczny, w sytuacji gdy substancją wykazującą efekt fizjologiczny jest korzeń z żeń-szenia, zaś wyciąg jest tylko postacią, w jakiej składnik ten został w produkcie zastosowany;
4. c) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu i przyjęcie, że sformułowanie "masa składników ustalona w chwili ich użycia do wytworzenia środka spożywczego" oznacza masę wyciągu ze składnika, podczas gdy faktycznie składnikiem produktu nie jest wyciąg, lecz sam korzeń żeń-szenia, a posługiwanie się w oznakowaniu produktu danymi dotyczącymi ilości wyciągu może być dla konsumenta mylące;
5. d) art. 103 i 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do nałożenia kary wobec braku naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, nadto ewentualnie poprzez zaakceptowanie kary nieadekwatnej do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia, w szczególności zaś nieuwzględniającej faktu, że naruszenie ma charakter oceny, brak jest przepisu jasno określającego sposób znakowania produktów w zakresie ilości składników niebędących witaminami lub składnikami mineralnymi, zaś ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd jest znikome;
6. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, tj.:
7. a) art. 9, 10 § 1, 77 i 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że składnikiem produktu wykazującym efekt fizjologiczny jest wyciąg z korzenia żeń-szenia, a nie sam korzeń żeń-szenia, w sytuacji gdy wyciąg to jedynie postać składnika, jaka została użyta do wytworzenia produktu, a składnikiem jako takim pozostaje korzeń żeń-szenia, jako posiadający właściwości zapewniające efekt fizjologiczny - co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że oznakowanie produktu wprowadza konsumentów w błąd;
8. b) art. 8 K.p.a. poprzez akceptację decyzji nakładającej karę za nieprawidłowe oznakowanie produktu, gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym Główny Inspektor Sanitarny zaaprobował i nie wnosił uwag do takiego samego oznakowania produktu "[...]" suplement diety,
9. 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik, tj:
10. a) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że strona miała obowiązek wykazania ekwiwalentność zwartości związków odpowiadających za właściwości żeń-szenia, w sytuacji gdy z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by w toku postępowania ta okoliczność była kwestionowana przez organy administracji lub była sporna pomiędzy stronami, a co za tym idzie skarżący nie miał obowiązku udowadniania niespornych kwestii;
11. b) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz ich całkowite pominięcie przy dokonywaniu oceny prawnej sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Sanitarnego na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w sentencji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę pisarską. Sąd pierwszej instancji jako siedzibę skarżącej Spółki wskazał miejscowość "K.", podczas gdy z akt sprawy, w tym z Informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców, wynika, że siedzibą [...] Sp. z o.o. jest miejscowość "P.". Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

Odnosząc się zaś do wniesionej skargi kasacyjnej podnieść należy, że wniesiony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie, mimo że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowił, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Norma ta ma na celu ochronę interesów konsumenta. Chodzi tutaj zatem o wszelkie komunikaty mogące prowadzić do mylnych wyobrażeń o oznaczonych nimi produktach, a w konsekwencji skłonić konsumenta do nabycia produktu, którego w innych okolicznościach, tzn. gdyby wiedział o rzeczywistym charakterze produktu bądź jego składzie, by nie nabył. Przy czym dla uznania, że dane oznaczenie wprowadza w błąd wystarczające jest powstanie potencjalnego ryzyka w tym zakresie (zobacz: Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz. red. Agnieszka Szymecka-Wesołowska, Warszawa 2013, str. 633-634).

Na wprowadzenie konsumenta w błąd może mieć także wpływ wadliwe lub nieprecyzyjne udzielenie informacji co do składu produktu. Dane dotyczące składu produktu winny być rzetelne i spełniać wymagania zarówno ustawowe jak i m. in. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 966 ze zm.). Przepis § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia stanowi, że opakowany środek spożywczy znakuje się, podając, z zastrzeżeniem ust. 2, co najmniej informacje dotyczące składników występujących w środku spożywczym. Przy czy informacje te podaje się w formie wykazu składników wykorzystywanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie, z podaniem nazwy składnika, według masy tych składników, ustalonej w chwili użycia ich do wytworzenia środka spożywczego, w porządku malejącym, z zastrzeżeniem § 7 ust. 3 i 4 (patrz: § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lipca 2007 r.).

Zaś zawartość innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny efekt fizjologiczny obecnych w suplemencie diety deklaruje się w oznakowaniu w postaci liczbowej - § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety.

W niniejszym stanie faktycznym sprawy kwestią sporną jest to, czy oznakowanie produktu "[...]" wprowadza w błąd, gdyż w wykazie składników podano zawartość korzenia żeń-szenia w ilości 500 mg, podczas gdy faktycznym składnikiem produktu jest wyciąg z korzenia żeń-szenia w ilości 71,43 mg. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki ocena organów w tym zakresie, zaaprobowana następnie przez Sąd pierwszej instancji, jest wadliwa, gdyż w produkcie występuje korzeń żeń-szenia w ilości 500 mg, tyle tylko, że występuje on w produkcie w postaci wyciągu w ilości 71,43 mg.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej Spółki jako nieusprawiedliwione nie zasługiwało na uwzględnienie. Zasadnie bowiem wskazano, że oznakowanie przedmiotowego suplementu diety wprowadza konsumenta w błąd w zakresie jego składu. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy preparat w swym składzie zawiera ekstrakt roślinny (wyciąg z korzenia żeń-szenia), a nie sam surowiec roślinny. "Wyciąg" nie jest niczym innym jak skoncentrowaną postacią surowca roślinnego. Przy czym podając charakterystykę produktu skarżąca Spółka w odniesieniu do wyciągu nie podała ekwiwalentnej zawartości składników aktywnych odpowiadających za właściwości korzenia żeń-szenia. Wskazano jedynie, że wyciąg posiada stopień koncentracji 7:1 i jest wyciągiem wodno-alkoholowym (patrz: pismo Spółki z dnia 20 czerwca 2011 r.).

Bezspornym jest także, że preparat zawiera wyciąg w ilości 71,43 mg. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że podanie, iż sporny produkt zawiera korzeń żeń-szenia w ilości 500 mg, podczas gdy faktycznie z korzenia żeń-szenia w ilości rzeczywiście użytej w suplemencie diety znajduje się 71,43 mg wyciągu z korzenia żeń-szenia, jest wprowadzeniem konsumenta w błąd co do składu produktu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ważne jest przede wszystkim to ile w przedmiotowym suplemencie diety w odniesieniu do konkretnego składnika jest substancji czynnej końcowej (nadal w nim obecnej), a nie jakiej ilości surowca wykorzystano do wyprodukowania tego składnika. Duże liczby określające ilość danego składnika służą do stworzenia mylnego wrażenia, że produkt zawiera właśnie dużą wartość składnika w produkcie, w tym wypadku dotyczy to wywołania u nabywcy spornego produktu przekonania, iż suplement diety pn. "[...]" zawiera korzeń żeń-szenia w ilości 500 mg, a tak przecież nie jest, bowiem nie jest to wartość porównywalna w sile działania do tej wartości, gdyż zawiera tylko 71,43 mg jego substancji czynnej końcowej (nadal w nim obecnej) w postaci wyciągu tejże substancji.

Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że takie podanie składu produktu jak uczyniła to skarżąca Spółka w odniesieniu do suplementu diety "[...]" naruszyło nie tylko przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie wprowadzenia konsumenta w błąd co do składu środka spożywczego, ale i normę § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie znakowania środków spożywczych, w której wyraźnie zawarto nakaz podania składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych z podaniem nazwy składnika, według masy tych składników, ustalonej w chwili użycia ich do wytworzenia środka spożywczego. Zgodzić się bowiem należy zarówno z organami administracji jak i Sądem pierwszej instancji, że w tabeli wartości odżywczych skarżąca Spółka winna wskazać wyciąg z korzenia żeń-szenia w ilości rzeczywiście użytej i nadal w nim obecnej, tj. 71,43 mg, a nie ilość surowca roślinnego będącego jego źródłem.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, a także § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych jako nieusprawiedliwione nie zasługiwałaby na uwzględnienie. Przy czym podnieść należy, że zarzuty naruszenia ww. norm rozporządzeń zostały wadliwie skonstruowane, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał ich wykładni, a to właśnie na błędnej wykładni skupiały się zarzuty naruszenia zarówno § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, jak i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych.

Tym samym z uwagi na nieprzestrzeganie prawa w zakresie oznakowania środka spożywczego, co spowodowało wprowadzenie konsumenta w błąd, zasadne w sprawie było wymierzenie skarżącej kary w oparciu o przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z normy tej wynika, iż kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 45-49 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie można mówić o karze nieadekwatnej do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia.

Wymierzając karę na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ winien wziąć pod uwagę dyspozycję art. 104 ust. 2 wskazującą na elementy jakie winny zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten znalazł w sprawie zastosowanie, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i treści kontrolowanej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ustalając bowiem wysokość kary organ uwzględnił, co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, zarówno stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, jak i dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym. Niewątpliwie wpływ na wysokość kary miała kwestia uprzedniego wielokrotnego naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa żywności i żywienia – na konkretne decyzje nakładające kary właśnie z uwagi na nieprzestrzeganie przepisów co do znakowania i reklamy suplementów diety wskazał organ pierwszej instancji (str. 7-8 decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.), co pozwala na uznanie, iż Spółka lekceważy obowiązujący porządek prawny, a co z kolei wyklucza uznanie niskiego stopnia szkodliwości czynu czy niewielkiego zakresu naruszenia.

Nie bez znaczenia dla stwierdzenia niezasadności naruszenia przepisów art. 103 w zw. z art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest również okoliczność, że - jak wynika z akt sprawy - w trakcie procedury powiadomienia o pierwszym wprowadzeniu do obrotu produktu "[...]" Główny Inspektor Sanitarny informował Spółkę, że podanie w tabeli wartości odżywczych zawartości korzenia żeń-szenia* w ilości 500 mg, gdzie "*" oznacza "w postaci wyciągu" może wprowadzać konsumenta w błąd. Organ zaproponował również umieszczenie zapisu w postaci "wyciąg z korzenia żeń-szenia 71,43 mg, co odpowiada 500 mg suchego korzenia (patrz: pismo z dnia 26 lipca 2011 r.), jednakże Spółka nie zaakceptowała stanowiska organu w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skarżącej Spółki odnośnie naruszenia przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 9, 10 § 1, 77 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że składnikiem produktu wykazującym efekt fizjologiczny jest wyciąg z korzenia żeń-szenia, a nie sam korzeń, w sytuacji gdy wyciąg to jedynie postać składnika jaka została użyta do wytworzenia produktu. Jak już wskazano wyżej składnikiem użytym do wytworzenia preparatu "[...]" jest wyciąg z korzenia żeń-szenia, a nie sam surowiec roślinny. Zaś to, że źródło wyciągu stanowił surowiec roślinny w postaci korzenia żeń-szenia nie ma wpływu na fakt, że produktem użytym do wytworzenia przedmiotowego suplementu diety jest wyciąg z korzenia żeń-szenia. Taki też wniosek wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zatem powyższy zarzut błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. powiązany przez autora skargi kasacyjnej z akceptacją przez ten Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ odwoławczy nie wnosił uwag do takiego samego oznakowania produktu "[...]", a to z tego powodu, że kwestia prawidłowości oznakowania tego produktu ("[...]") nie jest przedmiotem oceny w tej sprawie. Ponadto dodać należy, iż zasada zawarta w art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) nie może zostać przez organ naruszona z tego powodu, że w innym przypadku niż kontrolowany tożsamy stan bezprawności jest przez organy tolerowany, bądź organy do tej pory nie podjęły w odniesieniu do niego żadnych działań.

W sprawie nie można również przyjąć, by został przez Sąd pierwszej instancji naruszony przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. statuujący zasadę rozpoznawania sprawy na podstawie akt sprawy. Analiza zarówno akt sądowoadministracyjnych jak i załączonych do nich akt administracyjnych nie daje podstaw do twierdzenia, by w momencie orzekania Sąd nie dysponował pełną dokumentacją stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych. Wprost przeciwnie załączone do akt sądowoadministracyjnych dokumenty pozwalały Sądowi na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie i w rezultacie na kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Zaś zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż strona miała obowiązek wykazania ekwiwalentności zawartości związków odpowiadających za właściwości żeń-szenia, w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, by okoliczność ta była kwestionowana przez organ lub sporna między stronami, czym uchybił ww. zasadzie, jest całkowicie nietrafiony.

Abstrahując już od możliwości zakwestionowana tego typu okoliczności stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że jej ocena w taki sam sposób jak uczynił to Sąd pierwszej instancji znajduje się w treści zaskarżonej decyzji na str. 5.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz ich pominięcie przy dokonywaniu oceny prawnej i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnieść należy, że zarzut ten także nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji nie uchybił ww. przepisom w stopniu mogącym skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy zasad prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Wskazuje on, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim uchybieniem przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., który usprawiedliwiałby uchylenie zaskarżonego wyroku. Wprawdzie uzasadnienie wyroku Sądu jest lakoniczne i faktycznie nie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi, to jednak lektura tego uzasadnienia pozwala na prześledzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając kontrolowaną decyzję za odpowiadającą prawu. Treść uzasadnienia pozwala bowiem zarówno na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jak i poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Tym samym uchybienia w tym zakresie nie można uznać za na tyle istotnego, by mogło skutkować to uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zaś skarga kasacyjna nie wskazuje na żadne okoliczności do których nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. iż w wyniku analizy zarzutów skargi mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczącego rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarówno z uzasadnienia zarzutu, jak i treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jakiej to okoliczności, mimo obowiązku, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, a okoliczność ta mogłaby istotnie zaważyć na wyniku postępowania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.