Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2254/10 w sprawie ze skargi M. S. i P. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i P. S. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] marca 2019 r., umarzającej postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. w sprawie zakończonej decyzją Starosty Z. z [...] kwietnia 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. S. i P. S., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającej go decyzji Starosty Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący dochowali miesięcznego terminu od dowiedzenia się o wydaniu decyzji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd zaznaczył, że na tle orzecznictwa, przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w dniu [...] sierpnia 2018 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazując, że o decyzji dowiedzieli się w dniu [...] lipca 2018 r. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. w związku ze wskazaną przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero na tym etapie postępowania organ przeprowadził, w ocenie Sądu, z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., postępowanie wyjaśniające na okoliczność terminu złożenia wniosku o wznowienie, uznając, że termin ten został uchybiony.
Dokonana w kontekście realizacji zasady prawdy obiektywnej analiza akt sprawy, zdaniem Sądu, dowodzi, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co doprowadziło do wydania przedwcześnie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem organu skarżący o decyzji dowiedzieli się z tablicy informacyjnej wywieszonej na terenie budowy od strony drogi w dniu [...] kwietnia 2018 r. Sąd wyjaśnił, że rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej tylko wtedy świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy strona nie kwestionuje faktu wywieszenia tablicy informującej o udzielonym pozwoleniu na budowę i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy. Powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. jest tylko takie, że skoro do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w niej pozwoleniu na budowę (niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja), to wykazanie faktu zaznajomienia się w określonym czasie z treścią tablicy informacyjnej może stanowić dowód na to, z jaką chwilą strona dowiedziała się o decyzji.
W szczególności nie ma podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Z wywieszonej tablicy informacyjnej wynikał nr decyzji Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Po jego odczytaniu skarżący, dochowując aktów staranności, starali się ustalić treść decyzji na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (www.gunb.gov.pl) prowadzącego rejestr pozwoleń na budowę i gdzie pod wskazanym wyżej numerem ujawniono, że pozwolenie dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydane dla J. S., a więc zupełnie innej inwestycji na innej nieruchomości.
Skarżący więc, w ocenie Sądu, na podstawie tablicy informacyjnej nie uzyskali wiedzy, czego dokładnie dotyczy decyzja, zwłaszcza rodzaju inwestycji (budynku magazynowego, a nie budynku mieszkalnego jednorodzinnego), a w następstwie tego, czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i czy mogła naruszać ich interes prawny, uzasadniając tym samym podjęcie ewentualnych działań zmierzających do wzruszenia niekorzystnego rozstrzygnięcia. Wiedzę tę skarżący uzyskali dopiero po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] sierpnia 2018 r., kiedy to otrzymali zanonimizowaną decyzję, co nastąpiło [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca przyznała, że jak ustalił to organ, w drugiej połowie lipca 2018 r. udała się do organu architektoniczno-budowlanego, gdzie uzyskała informacje o wydaniu pozwolenia na budowę na działkach sąsiednich, jednak ze względu na wejście w życie przepisów RODO odmówiono jej informacji na temat zakresu i przedmiotu inwestycji, jak i osoby inwestora.
W opinii Sądu, nie można także przyjąć, że o przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący zaczerpnęli wiedzę z trwających robót budowlanych, a konkretnie z faktu, że w lipcu rozpoczęto montaż konstrukcji stalowej hali. W tym czasie bowiem zaniepokojeni rozmiarem inwestycji skarżący podjęli próbę uzyskania informacji na temat przedmiotu i rozmiarów inwestycji. W ocenie Sądu, w sytuacji, w której informacja zamieszczona na tablicy informacyjnej nie pozwalała na weryfikację zakresu zamierzenia inwestycyjnego, nie można było uznać, iż to właśnie data zapoznania się przez skarżących z tablicą informacyjną budowy byłaby relewantna z punktu widzenia początku biegu miesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim bowiem przypadku, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, skarżący nie dysponowaliby w tej dacie stosowną wiedzą, czy decyzja mogłaby naruszać ich interes prawny i czy ich nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, uzasadniając potrzebę podjęcia próby wzruszenia tej decyzji.
Wobec braku bezspornych dowodów w omówiony wyżej zakresie, zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie przez organ I instancji, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez wnioskodawców dochowany, a co za tym idzie przedwczesnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 7, 80, 77 § 1 i 148 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji błędnej kontroli działania Wojewody Mazowieckiego i błędne przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Z., pomimo tego, że Starosta zbadał czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie, poprzez wadliwe uchylenie przez Sąd zaskarżonych decyzji i nie zaakceptowanie stanu faktycznego prawidłowo ustalonego przez organy administracyjne, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż fakt dowiedzenia się przez stronę o realizacji inwestycji budowlanej nie jest równoznaczny z dowiedzeniem się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym i przyjęcie, że strona uzyskała wiedzę o wydanej decyzji w innej dacie niż to zostało ustalone przez organy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie przez Sąd I Instancji decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz poprzedzającej decyzji Starosty Z. z dnia [...] marca 2019 r. na skutek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że umorzenie postępowania wznowieniowego po stwierdzeniu przez Starostę Z., że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy stwierdzenie przez organ administracji po wznowieniu postępowania, że wniosek nie został złożony w terminie powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § k.p.a.;
- - art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a przez przyjęcie, że organy administracji niedokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, a mianowicie w sposób nieprawidłowy ustaliły moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym złożenia podania o wznowienie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżących w I instancji, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności podkreślić wypada, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontrolują prawidłowość ich zastosowania przez organy administracyjne. Sąd I instancji zatem nie mógł naruszyć wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., a jedynie mógł wadliwie ocenić ich zastosowanie przez organy w prowadzonym przez nie postępowaniu. Przyjąć zatem należało, że zarzuty naruszenia przez zaskarżony wyrok wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą nie błędnego ich zastosowania przez Sąd I instancji, lecz dokonanej przez ten Sąd oceny ich zastosowania przez organy administracyjne.
W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organy administracyjne naruszyły art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organy niedokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, bowiem nie ustaliły prawidłowo momentu powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym złożenia podania o wznowienie. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w sytuacji, w której treść tablicy informacyjnej nie pozwalała na weryfikację zakresu zamierzenia inwestycyjnego, nie można uznać, iż data zapoznania się z tablicą informacyjną budowy jest wystarczająca do przyjęcia rozpoczęcia od tej daty początku biegu miesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, w takim przypadku skarżący nie dysponowaliby w tej dacie stosowną wiedzą, czy decyzja mogłaby naruszać ich interes prawny i czy ich nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, uzasadniając potrzebę podjęcia próby wzruszenia tej decyzji.
Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, iż fakt dowiedzenia się przez stronę o realizacji inwestycji budowlanej nie jest równoznaczny z dowiedzeniem się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jej przedmiotu i jej treści. W motywach zaskarżonego wyroku szeroko wykazano powody, które doprowadziły do oceny, że poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia nie były pełne i nie wzięły pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie jest prawidłowe i należycie umotywowane. Zaznaczyć przy tym wypada, że Sąd I instancji nie przesądził, że w rozpatrywanej sprawie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, a jedynie trafnie wskazał, że kwestia ta nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Zarzuty wadliwej oceny przez Sąd naruszenia przez organy administracyjne wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie są w realiach niniejszej sprawy zasadne.
W wyniku powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. również nie jest trafny, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego co najmniej przedwcześnie, jeśli nie wadliwie, przyjęły, że postępowanie wznowieniowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.