Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2010r., sygn. akt II SAB/Kr 49/10 oddalił skargę M. Z. –G. na bezczynność Starosty Krakowskiego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 4 maja 2009 r. E. S.A. ([...]) złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Dobudowa sieci rozdzielczej niskiego napięcia wykonana przewodami izolowanymi od istniejącego słupa nr [...] zabudowanego na dz. nr [...] do projektowanego słupa nr [...] na dz. nr [...] wraz z przyłączem przebiegającym przez dz. nr [...] do zestawu złączowo - pomiarowego ZZP zabudowanego w granicy działek [...] i [...] w miejscowości Z. gmina Z. ". Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na w/w inwestycję.
W dniu 31 grudnia 2009 r. M. Z. –G. wniosła do Wojewody Małopolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Podniosła ona, że w sprawie doszło wprawdzie do podpisania pisma określonego jako "decyzja numer [...] ", jednakże pismo to nie spełnia minimalnych wymogów decyzji administracyjnej w zakresie oznaczenia stron postępowania, jako że odwołuje się jedynie do "odrębnego rozdzielnika", a więc w zakresie jednego z czterech opisanych powyżej podstawowych elementów decyzji administracyjnej. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r. odmówił stwierdzenia bezczynności Starosty Krakowskiego. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że organ administracji państwowej, jako odbiorca danych osobowych, winien, zgodnie z zapisami art. 29 ust. 4 ustawy o ochronie danych osobowych, udostępnione dane osobowe wykorzystać wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zostały udostępnione oraz nie dopuszczać do możliwości poddania ich dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z celami, do których zostały pozyskane. Wobec powyższego ustaloną praktyką organów administracji architektoniczno-budowlanej jest stosowanie w postępowaniach administracyjnych, w których stronami postępowania są osoby fizyczne, odrębnego spisu stron postępowania.
W dniu 26 marca 2010 r. M. Z. –G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego. W uzasadnieniu skargi podała, że zarzutem zażalenia na bezczynność nie było niezamieszczenie w treści rozdzielnika pełnego wykazu wszystkich stron postępowania, ale zarzut braku określenia w treści pisma zatytułowanego "decyzja numer [...] " stron postępowania i odwołanie się w tym zakresie jedynie do bliżej nieokreślonego i nieudostępnionego "odrębnego załącznika".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że w analizowanej sprawie rzeczą bezsporną jest fakt, że w dniu [...] lipca 2009 r. Starosta Krakowski wydał "Decyzję Nr [...] ", w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla E. S.A. w Krakowie na zamierzenie budowlane pn. "Dobudowa sieci rozdzielczej niskiego napięcia wykonana przewodami izolowanymi od istniejącego słupa nr [...] zabudowanego na dz. nr [...] do projektowanego słupa nr [...] na dz. nr [...] wraz z przyłączem przebiegającym przez dz. nr [...] do zestawu złączowo - pomiarowego ZZP zabudowanego w granicy działek [...] i [...] w miejscowości Zelków, gmina Zabierzów", zgodnie z wnioskiem.
Zdaniem Sądu, w związku ze skargą M. Z. – G. należy jednak odpowiedzieć na pytanie, czy w/w "decyzja" jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy zawiera wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a. "oznaczenie strony lub stron". "Decyzja" ta bowiem wskazuje adresata (E. S.A.), a jako odbiorców wymienia pełnomocnika Inwestora –B. U., Gminę Z. oraz "strony postępowania wg odrębnej listy". W ocenie Sądu tego rodzaju sformułowanie oznacza, że ta odrębna lista, wymieniająca strony postępowania jest integralną częścią wydanego aktu a skoro tak, to akt ten czyni zadość kodeksowemu wymogowi "oznaczenia strony lub stron". Zostały one oznaczone wprawdzie w osobnej liście, ale na liście, będącej częścią całości.
Ponadto w samym akcie została wymieniona jedna ze stron (E. SA), a zatem tym bardziej nie można twierdzić, że decyzja nie zawiera oznaczenia strony lub stron. Nawet bowiem, gdyby poprzestano tylko na wskazaniu inwestora-adresata pozwolenia, to akt taki byłby decyzją administracyjną, wywoływałby wobec tego inwestora skutki prawne, a mogłaby być rozważana tylko kwestia wadliwości tego rodzaju decyzji. Sąd powołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r. (II SA/Po 266/08), w którym napisano, że "oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku" jakkolwiek nie preferowane, nie stanowi istotnej wady decyzji, uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu. Tym bardziej więc nie może być mowy o nieistnieniu tego rodzaju decyzji. Dla oceny, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. nie ma też znaczenia to, czy cała ta decyzja (razem z listą stron) została doręczona stronom (w tym skarżącej), czy też nie. Może to mieć znaczenie dla oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, natomiast nie może pozbawiać wydanego aktu statusu decyzji administracyjnej.
Skoro zatem w sprawie toczącej się z wniosku E. S.A. wydano decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., nie zaistniał stan bezczynności Starosty Krakowskiego i z tego powodu Sąd oddalił skargę na bezczynność na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Od powyższego wyroku M. Z. –G. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę na podstawach kasacyjnych określonych art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z rozpoznaniem sprawy ze skargi na bezczynność Starosty Krakowskiego z dnia 26 marca 2010 r. i wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku oddalającego przedmiotową skargę bez zapoznania się przez Sąd orzekający z aktami sprawy administracyjnej, której przedmiotowa skarga dotyczyła, a to z uwagi na fakt, iż w toku postępowania sądowo administracyjnego Sąd orzekający nie dysponował aktami sprawy administracyjnej, jako że znajdowały się one w posiadaniu organu administracyjnego,
- 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie - nie mającego żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym znajdującym się w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - faktu, iż istnieje odrębna lista stron postępowania będąca integralną częścią wydanej przez Starostę Krakowskiego decyzji, a to wobec faktu, iż w materiale dowodowym sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu będącego lub mogącego być odrębną listą stron,
- 3. naruszenie art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na bezczynność Starosty Krakowskiego, pomimo iż organ ten pozostaje w bezczynności w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wszczętego wnioskiem E. S.A. z dnia 4 maja 2009 r., gdyż do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, do czego był zobowiązany na mocy art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czym rażąco naruszył art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a., a także art. 12 k.p.a., jako że pismo Starosty Krakowskiego z dnia 3 lipca 2009 r. zatytułowane "decyzja nr [...] " nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie spełnia wymogów art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie oznaczenia stron postępowania administracyjnego, a tym samym nie zawiera jednego z czterech elementów koniecznych decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o orzeczenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Starosta Krakowski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że są one niezasadne. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że wyrok może być wydany po przeprowadzeniu rozprawy oraz, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż sprawa jest rozpatrywana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie dysponował aktami administracyjnymi postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę na rzecz E. S.A.. Jednakże należy wrócić uwagę na okoliczność, że przedmiotem skargi nie była decyzja udzielająca pozwolenia na budowę na rzecz wskazanej wyżej Spółki, lecz bezczynność Starost Krakowskiego, jako organu architektoniczno-budowlanego, w sprawie udzielenie niniejszego pozwolenia na budowę.
Z akt Sądu pierwszej instancji wynika, że przed wydaniem wyroku Sąd dysponował decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 3 lipca 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. pozwolenia na budowę. Nadto wydanie tego aktu nie było kwestionowane. Strona skarżąca natomiast zmierzała do wykazania, że niniejszy akt nie jest decyzją administracyjną, a w związku z tym organ pozostaje w bezczynności. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dysponował wystarczającym materiałem, pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy.
Bez wpływu na ocenę, czy Starosta Krakowski pozostaje w bezczynności pozostaje natomiast kwestia odrębnej listy stron postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o nieistnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, rozstrzygającej sprawę z wniosku E. S.A.. Kwestia czy i w jaki sposób organ oznaczył pozostałe poza inwestorem strony postępowania nie może być oceniana z punktu widzenia istnienia decyzji administracyjnej. Jest to zagadnienie, które - jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - może być poddane pod rozwagę podczas kontrolowania takiej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.
Wobec tego polemiczne stanowisko skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej, co do istnienia w tym konkretnym przypadku decyzji administracyjnej nie zasługiwało na uwzględnienie. Tym samym nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 149 i art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.