Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r., którą po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego, uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. i utrzymano w mocy decyzję Starosty Lubińskiego z dnia [...] lipca 2015 r.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Lubiński, po rozpatrzeniu wniosku Gminy R., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami, zlokalizowanej w obrębie R. na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Następnie Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., działając z urzędu na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 147 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. i decyzją z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubińskiego z dnia [...] lipca 2015 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina R. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.
Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na przepisy art. 149 - 151 K.p.a., a następnie uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, organ działał jako organ I instancji, albowiem postanowił o wznowieniu postępowania administracyjnego i zakończył je wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wojewoda nie działał jako organ rozpatrujący odwołanie od decyzji Starosty, ale jako organ właściwy dla prowadzenia wznowionego przez siebie postępowania administracyjnego, a więc powinien znaleźć zastosowanie art. 127 K.p.a. Odwołując się do treści art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej dalej: P.p.s.a.), Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2016 r. nie jest decyzją ostateczną, gdyż służyło od niej odwołanie.
I choć, w decyzji tej zawarto informację, że decyzja ta jest ostateczna i pouczono, że przysługuje na nią skarga, to jednak zdaniem Sądu pouczenie to jest błędne, a na gruncie art. 112 K.p.a. nie można uznać, że stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi. Od samej skarżącej zależeć będzie ewentualne wniesienie odwołania równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, któremu uchybiła bez własnej winy (art. 58 k.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a.).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina R., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r., jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, i w efekcie przyjęcie, że od tej decyzji wydanej przez organ administracji, po wznowionym przez niego postępowaniu, stronom przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia, a skargę złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu winna zostać odrzucona.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
W uzasadnieniu kasacji za błędny uznano pogląd Sądu pierwszej instancji, że kontrolowana w sprawie decyzja z dnia [...] marca 2016 r. została wydana przez organ I instancji, bowiem jeżeli postępowanie wznowiono w ostatniej instancji, to nowa decyzja będzie ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że jedyne zagadnienie sporne ujawnione na tym etapie postępowania dotyczyło określenia charakteru decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2016 r. Mianowicie, czy decyzja ta jest ostateczna i czy stronie służyła na nią skarga do sądu administracyjnego, czy też kwestionowanie jej na tym etapie możliwe jest jedynie w instancyjnym toku postępowania. Oceniając to zagadnienie, zwrócić należało uwagę, że wywoływało ono spory tak w starszej literaturze przedmiotu, jak i poglądach orzecznictwa (szerzej: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 14. Warszawa 2016 r., str. 704 - 705). Aktualne jednak poglądy ukształtowane na tym tle nie budzą już wątpliwości.
Zgodnie z nimi decyzje organu wydane w wyniku postępowania wznowieniowego uznawane są za decyzje pierwszej instancji i służy od nich odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 6. Warszawa 2016 r., str. 838 – 839; H. Knysiak – Molczyk (red nauk.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2015 r. str. 1019; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 1999 r. sygn. akt I OSK 1600/98; z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 303/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 369/09).
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją ostateczną, wydaną w postępowaniu zwykłym. Nie jest ono kontynuacją poprzednio zakończonego postępowania, ale stanowi odrębne postępowanie, do którego należy stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności wymienioną w art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ponieważ ustawa (Kodeks postępowania administracyjnego) odnośnie postępowania wznowieniowego nie wprowadziła żadnych ograniczeń (wyłączeń) tej zasady, przyjąć należy, że decyzja wydana w trybie art. 151 K.p.a. jest podejmowana w pierwszej instancji, a zatem przysługuje od niej środek odwoławczy w postaci odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tym stanie sprawy, za niezasadny należało uznać postawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.