Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 308/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę A. T., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w B. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Burmistrz Miasta C. nakazał A. T. częściowe przywrócenie stanu poprzedzającego dokonane zmiany stanu wody na gruncie oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], SKO w B., po rozpatrzeniu odwołania A. T., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Burmistrza Miasta C., na podstawie art. 29 ust. 3 i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), w pkt.
- 1. nakazał A. T., jako właścicielowi działek nr...[...]... obr. [...] w C. w rejonie ul. [...], [...] i [...], częściowe przywrócenie stanu poprzedzającego dokonane zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, poprzez wykonanie robót czynności wymienionych w ppkt a-f; a w pkt.
- 2. określił termin ich wykonania w ciągu 180 dni od uprawomocnienia się decyzji.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że A. T. dokonał przeobrażenia powierzchni terenu jego działek poprzez zdeponowanie i rozplantowanie w jego obrębie mas ziemnych, zasypując odcinek rowu odwadniającego wzdłuż ul. [...] oraz deponując masy ziemne w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], co spowodowało zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. T., domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania, z uwagi na błędne ustalenia faktyczne i naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W szczególności, odwołujący się podniósł, że nie ustalono stanu gruntów sprzed jego działań polegających na nawiezieniu mas ziemnych, które następnie usunął i przywrócił poprzednie ukształtowanie terenu. Stąd też odwołujący się wniósł o powołanie biegłego celem ustalenia poprzedniego stanu nieruchomości.
Zaskarżoną decyzją SKO w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie postanowiło nie ustalać terminu.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, nie upoważnia organu do wyznaczenia terminu likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Stąd też wykonaniu podlega decyzja po uzyskaniu przymiotu ostateczności. Nadto, SKO w B. uznało, że w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji może się ostać w obrocie prawnym, bowiem organ ten należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, prawidłowo ustalając, że strona naruszyła stosunki wodne na gruntach sąsiednich przez nawiezienie mas ziemnych na swoje działki, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana w toku ponownych oględzin w dniu [...] października 2010 r. i porównanie zdjęć z monitoringu drogi wojewódzkiej sprzed dokonanych zmian (z dnia [...] października 2007 r.).
W ocenie organu odwoławczego, dokumentacja ta potwierdza fakt istnienia rowu odwadniającego przy drodze wojewódzkiej i wskazuje na wyraźne podniesienie terenu także na odcinku równoległym do działki nr [...]. Stąd też zbędne było przeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci opinii biegłego. Wydanie decyzji przez organ I instancji było więc zasadne i zgodne z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. T., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie reguł procedury administracyjnej i błędne przyjęcie, że istnieje potrzeba przywrócenia stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, czym naruszono art. 29 Prawa wodnego. Powołując się na kopię mapy ewidencyjnej, dokumentację geotechniczną z prowadzonej przez niego inwestycji - budowy obiektu gastronomicznego w C. przy ul. [...] oraz materiał zdjęciowy, skarżący podał, że zmiany wprowadzone w trakcie prac zostały usunięte i zadbał o prawidłowe ukształtowanie stanu wód z uwzględnieniem interesu sąsiadów, zaś SKO w B. bezzasadnie nie dopuściło koniecznego w sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji. W szczególności, skarżący zaprzeczył, aby nawiózł ziemię w pobliżu nieruchomości małżonków H. i aby w terenie istniał rów przy ul. [...]. Jego zdaniem, organy nie udowodniły też, że nawieziona ziemia spowodowała szkodliwą zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W ocenie organu, dołączona do skargi dokumentacja zdjęciowa wskazuje na znaczną zmianę ukształtowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 308/11, uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, na tej podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.
Sąd wskazał, ze w niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, określającej termin wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków i w tym zakresie rozstrzygnięto o nieokreśleniu terminu. Tymczasem odwołanie zostało wniesione przez skarżącego, jako zobowiązanego do wykonania decyzji, który kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, co wynika jednoznacznie z treści odwołania. Zdaniem Sądu I instancji, w takiej sytuacji organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany był, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została rozstrzygnięta przez organ I instancji, a więc również co do istnienia podstawy prawnej nałożenia obowiązków w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji choć wyjaśniono, że wydanie decyzji na tej podstawie było zasadne i zgodne z prawem, i w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji może się ostać w obrocie prawnym, to jednak zaskarżona decyzja w tym zakresie nie zawiera rozstrzygnięcia, jako obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej, o jakim mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie, czyli osnowa decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów, albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 482). Braku rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) nie może też sanować jej uzasadnienie, które zdaje się wskazywać, że organ II instancji miał na celu orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co jednak nie wynika z kolei z powołanej podstawy prawnej.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji częściowej. Co prawda konstrukcja prawna z art. 62 K.p.a. wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego, co powoduje, że postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, które kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji i zaskarżenie decyzji wydanej w określonej sprawie nie powoduje skutku prawnego zaskarżenia innych decyzji, pomimo że sprawy te były łącznie prowadzone (vide: cyt. komentarz str. 319-320), to jednak w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od całości rozstrzygnięcia organu I instancji, co wykluczało prawną możliwość wydania decyzji częściowej. Wydanie takiej decyzji nie kończy bowiem postępowania w sprawie i przewiduje wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej. Tymczasem w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej do wydania decyzji uzupełniającej, np. poprzez wydanie odrębnej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie.
Uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 K.p.a., następuje bowiem na żądanie strony, zgłoszone w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, który to termin w niniejszej sprawie już upłynął, a przy tym skarżący nie skorzystał z tej możliwości prawnej, lecz wniósł skargę na wadliwą decyzję częściową. Wreszcie, nie jest dopuszczalne sprostowanie omyłki pisarskiej, czy wyjaśnienie treści zaskarżonej decyzji w trybie art. 113 K.p.a., co dotyczy jedynie usuwania wad nieistotnych.
Wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z powodu wydania przez Kolegium wadliwej decyzji częściowej, Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okazały się zarzuty skargi. W świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie mógł też odnieść skutku prawnego wniosek skarżącego o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów z materiału zdjęciowego, kopii mapy ewidencyjnej i dokumentacji geotechnicznej.
W ocenie Sądu, ww. dowody winny być przedmiotem oceny organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] grudnia 2011 r. Wydana przez organ odwoławczy decyzja, zgodnie z art. 138 K.p.a., powinna zaś rozstrzygać o całości sprawy, w takim zakresie, w jakim orzekł organ I instancji zgodnie z zakresem jej zaskarżenia (w całości).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożyło SKO w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że SKO w B. naruszyło przepisy postępowania w stopniu rażącym poprzez uchylenie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. części decyzji organu I instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bez jednoczesnego orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 926/10; z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 904/09) oraz stanowisko doktryny (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 138 K.p.a., Lex 2009).
Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została zawarta informacja o utrzymaniu decyzji organu I instancji w pozostałej części w obrocie prawnym. W jej ocenie, uzasadnienie jest integralną częścią decyzji administracyjnej i zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jest jej niezbędnym składnikiem stanowiącym odzwierciedlenie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tego względu ww. strona nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, że w decyzji organu odwoławczego brak jest obligatoryjnego elementu decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Braku tego nie może sanować treść uzasadnienia z uwagi na niepowołanie w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić dodatkowo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Kr 970/96, LEX nr 29336).
Na potwierdzenie powyższego stanowiska strona wnosząca skarg kasacyjną przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 822/07.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały błędnie sformułowane.
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w odniesieniu do uchybień normom procesowym, na czym to uchybienie polega i wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez autora skargi kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.
W świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez wykazanie błędnej wykład lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w ramach tej podstawy kasacji postawiła zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazując, że w zakresie interpretacji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni. Strona skarżąca kasacyjnie na potwierdzenie swojego stanowiska powołała się na orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, z którego wynika, że organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. W tym miejscu wskazania wymaga, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie problematyka prawna związana z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest tak jednoznaczna, jak zdaje się na to wskazywać strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Otóż w zakresie tej problematyki procesowej zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednolite. Można wyróżnić trzy poglądy. A mianowicie, jeżeli organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Zgodnie z drugim poglądem, jeżeli organ odwoławczy uchyli w części zaskarżoną decyzję, to musi i tak wydać rozstrzygnięcie, odnoszące się co do istoty w całości. Natomiast zgodnie z kolejnym poglądem, który stanowi próbę pogodzenia obu ww. stanowisk - uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności o konkretnej sprawy administracyjnej organ może ale nie musi wypowiedzieć się co do istoty sprawy w całości.
Nie można więc w tak oczywisty sposób przyjąć, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przede wszystkim na tę problematykę należy spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy dokonać wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ dokonanie takiej interpretacji może prowadzić do powstania kolejnych problemów procesowych, np. z wykonalnością aktu administracyjnego, czy z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki stan niewątpliwie nie sprzyja realizacji podstawowych zasad postępowania, takich jak: praworządności, szybkości postępowania, trwałości aktu administracyjnego, dwuinstancyjności, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Należy mieć na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam winien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która winna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 K.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, choć przez pryzmat art. 138 K.p.a. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że decyzja organu odwoławczego uchylająca w części zaskarżoną decyzję nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie winna w tym zakresie uwzględnić treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który to przepis w niniejszej sprawie wyznacza granice sprawy administracyjnej.
Owe "granice" w zasadzie determinują sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak treść rozstrzygnięcia, które to elementy winien uwzględnić również organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na uwagę zasługuje to, że z treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, w jakim zakresie organ odwoławczy winien wydać decyzję, tj. w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji dotyczy innej kwestii niż wynikająca z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tj. pozaprawnego wyznaczenia terminu na wykonanie nakazu, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
W związku z tym organ odwoławczy winien mieć również na względzie to, jakie potencjalne skutki prawne będzie wywierało jego rozstrzygnięcie na ewentualną skuteczność przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, tj. czy w kontekście art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 127 § 1 K.p.a. organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozpatrzył odwołanie w całości A. T. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika by przedmiotem jej rozważań były ww. kwestie, które niewątpliwie mają wpływ na ocenę, czy Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł wady zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie ww. wywody nie ulega wątpliwości, że stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej w zakresie problematyki procesowej związanej z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest pełne a dodatkowo bez uwzględnienia tej problematyki w całości w kontekście zastosowania konkretnej normy prawa materialnego w zasadzie jest wadliwe.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisana wyżej problematyka procesowa winna być przedstawiona również w kontekście rażącego naruszenia prawa, tj. kwalifikacji prawnej wad dostrzeżonych przez Sąd I instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną jednak takich rozważań w skardze kasacyjnej nie zawarła, stojąc wyłącznie na stanowisku, że w sprawie nie było w ogóle naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Strona skarżąca kasacyjnie, stawiając zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie mogła dla skutecznego postawienia zarzutu pominąć okoliczności, że zaskarżony wyrok zapadł przede wszystkim z tej przyczyny, że Sąd I instancji doszedł do wniosku, zgodnie z którym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Okoliczność ta wprost wynika z zaskarżonego wyroku. A zatem istota zagadnienia prawnego, jakie wynikło w związku z wydaniem zaskarżonego wyroku, dotyczyła w zasadzie problematyki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku o określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. treści. Brak rozważań w tym zakresie w skardze kasacyjnej w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedzenie się w tej kwestii, która w zasadzie w niniejszej sprawie była problematyką prawną zasadniczą z punktu widzenia oceny prawidłowości wydanego przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku.
Zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.