Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. i B. w R. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2011 r. Burmistrz Przecławia odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie progu betonowego na rzece Wisłoce i zamontowanie na nim trzech przęsłowych powłok piętrzących wodę, budowie kanału odkrytego doprowadzającego wodę do i z elektrowni, budowy budynku konstrukcji żelbetowej MEW "Przecław" na części działki nr [...] w miejscowości [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H.K. i Z.B.
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a w pkt 2 określiło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wodnej "Przecław" w miejscowości Błonie i Rzemień gmina Przecław pow. mielecki woj. podkarpackie na rzece Wisłoce. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 142 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji postanowieniem z 1 lipca 2009 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w postanowieniu tym określił jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 1 i ust. 4 ustawy środowiskowej).
Inwestor złożył trzy egzemplarze raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, zakres raportu jest zgodny z postanowieniem organu I instancji z 1 lipca 2009 r. i spełnia wymagania określone w art. 66 ustawy środowiskowej. Uwzględnia ocenę wpływu przedsięwzięcia obszaru Natura 2000, zarówno wyznaczonego w świetle obowiązujących przepisów, jak i projektowanego obszaru Natura 2000 "Dolna Wisłoka z dopływami".
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Organ uzgadniający podał obszernie skutki realizacji planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, organ uzgadniający odniósł się tylko do ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na siedliska i gatunki ryb zwłaszcza zaś łososiowatych. Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie zabudowa hydrotechniczna degraduje ekosystem rzeki, zaburzając ciągłość geomorfologiczną i biologiczną, niszcząc, uszczuplając i przekształcając siedliska wodne, a tym samym strukturę zespołów roślin i zwierząt. Wpływa na procesy fizykochemiczne i biologiczne obniżając nie tylko walory przyrodnicze, ale także użytkowe wód. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie stwierdził, że raport nie został oparty na aktualnej wiedzy na temat skutków przyrodniczych tego rodzaju inwestycji.
Nie dostarczył racjonalnych, merytorycznych dowodów na brak wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza na obszar "Dolna Wisłoka z dopływami". Raport wraz z przedłożonymi do niego wyjaśnieniami nie jest dokumentem, na podstawie którego można wnioskować o rzeczywistym oddziaływaniu omawianej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uznał, że najkorzystniejszy dla środowiska i najbardziej racjonalny jest wariant zerowy inwestycji, polegający na nie podejmowaniu budowy elektrowni.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w świetle ustaleń raportu i uzasadnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dodatkowo dopuścił dowód z opinii opracowanej przez prof. dra hab. T.O., Kierownika Pracowni Ichtiologii i Rybactwa Wydziału Nauk o Zwierzętach Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. Autorka nie podzieliła twierdzeń zawartych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie i wskazała, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, tj. "Dolna Wisłoka z dopływami", siedliska i gatunki ryb, dla których ochrony wyznaczono ten obszar oraz nie pogorszy integralności tego obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami w wyniku zastosowania działań minimalizujących.
Opinię przedstawił ponadto prof. dr hab. inż. J.G. stwierdzając, że budowa i eksploatacja MEW "Przecław" nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki, siedliska ryb i inne organizmy żyjące w wodach rzeki Wisłoki, w tym objętych ochroną w formie obszaru Natura 2000. Wszystkie występujące tam gatunki ryb, będą w dalszym ciągu miały zapewnioną możliwość wędrówek, właściwe siedliska lokalne i inne warunki bytowania jak przed budową i eksploatacją MEW "Przecławiu", lub zmienione w sposób nieznaczący. Natomiast planowana elektrownia wodna w żaden sposób nie zaszkodzi ich bytowaniu, ponieważ nie wywoła znaczącego oddziaływania.
Zdaniem organu odwoławczego, z ustaleń raportu oraz załączonych do niego ocen i opinii wynika, że oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko będzie niewątpliwie uzależnione od realizacji w ramach przedsięwzięcia odpowiednich przedsięwzięć eliminujących lub uniemożliwiających negatywne oddziaływanie w szczególności progu betonowego wraz z powłokami przegradzającymi rzekę i piętrzenie wodą wyłącznie w ramach istniejącego koryta rzeki. Z raportu wynika, że realizacja małej elektrowni wodnej wraz z progiem piętrzącym na rzece Wisłoce i określonym obszarze nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym również na siedliska i gatunki dla ochrony których utworzono obszar Natura 2000. Brak takiego wpływu wynikać będzie z zastosowania działań minimalizujących m.in. budowy przepławki dla ryb i innych organizmów wodnych, instalacji barier elektryczno-elektronicznych całkowicie uniemożliwiających wpływ ryb do turbin, wykonania kanału płuczącego umożliwiającego przemieszczanie rumoszu wleczonego przez wody na dolne stanowisko rzeki poza elektrownię, zapewnienia ciągłego przepływu całkowitej ilości wody płynącej w rzece, ruchomych zamknięć powłokowych otwierających światło koryta rzeki w przypadkach wezbrań powodziowych czy piętrzenia wody do poziomu jej lustra mieszczącego się wyłącznie w korycie rzeki poniżej górnych krawędzi jej brzegów.
W ocenie organu odwoławczego, raport wraz z jego uzupełnieniem oraz stanowiącymi jego integralną część opiniami i ocenami, wykazał, że z realizacją przedsięwzięcia nie wiąże się możliwość znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nie uwzględnił ustaleń raportu. Uzasadnienie postanowienia z [...] stycznia 2011 r. oparł niemal wyłącznie na literaturze, która wskazuje na możliwości negatywnego wpływu tego rodzaju inwestycji na środowisko. W postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nie odniósł się do konkretnego przedsięwzięcia jakim jest planowana inwestycja.
W ocenie organu odwoławczego, odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia może nastąpić tylko wówczas, gdy z oceny oddziaływania wynikać będzie, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Pojęcie "znacząco negatywnego oddziaływania" stanowi pojęcie niedookreślone, którego skonkretyzowanie powinno nastąpić w indywidualnym przypadku, w oparciu o ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy dokonał oceny stanowiska organu uzgadniającego przez uzupełnienie materiału dowodowego o opinie biegłego i uznał brak podstaw do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia.
Skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyły A. oraz B. w R. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, jeżeli jest przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie to następuje w drodze postanowienia, które powinno zawierać elementy wymienione w art. 77 ust. 4 ustawy środowiskowej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej (w brzmieniu obowiązującym od 20 lipca 2010 r.) używają pojęcia "uzgodnienia", wykorzystując instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Obowiązek współdziałania podmiotów administracji publicznej wynika z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania. Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia".
W ocenie Sądu I instancji, "porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczym zwroty w swej treści bardziej jednoznaczne niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie "z przepisem art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne".
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Zdaniem Sądu I instancji, literalne brzmienie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że wymóg "uzgodnienia" (czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu) dotyczy wyłącznie przypadku wydania decyzji pozytywnej, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wymóg nie dotyczy natomiast decyzji negatywnej. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, ponieważ ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w braku możliwości wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu.
Organ odwoławczy podniósł następujące zarzuty.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 ust 1 pkt 1 ustawy środowiskowej.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 ust 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 106, art. 80 i art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 136 k.p.a., przez przyjęcie, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest bezwzględnie wiążące dla organu II instancji i nie może on dokonać jego oceny w trybie postępowania dowodowego prowadząc postępowanie odwoławcze, podczas gdy postanowienie to było przedmiotem odwołania od decyzji organu I instancji.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 142 i art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP przez uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania zarzutów dotyczących postanowienia w sytuacji, gdy przepisy ustawy środowiskowej uniemożliwiają zaskarżenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] stycznia 2011 r.
Po czwarte, art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. W ocenie organu odwoławczego, skargę B. Sąd I instancji powinien odrzucić.
Organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. i odrzucenie (ewentualne oddalenie) skargi B. w R. Ponadto ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie stosownych kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Przecław wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie obu skarg oraz zasądzenie na rzecz organu odwoławczego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Analogiczne stanowisko w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarli H.K. i Z.B.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podnieść, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. z powodu przyjęcia stanowiska, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie jest bezwzględnie wiążące dla organ odwoławczego. Oznaczałoby to, że organ odwoławczy nie mógłby dokonać oceny danego postanowienia uzgodnieniowego, od którego przecież nie służy zażalenie, nawet w postępowaniu odwoławczym, rozpatrując zarzuty dotyczące tego postanowienia zawarte w odwołaniu, które wniosła strona skarżąca. Dlatego też powyższe stanowisko nie jest prawidłowe. Wynika to z następujących przesłanek. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć co nie budzi żadnych wątpliwości, że w świetle dyspozycji art. 142 k.p.a. jeżeli na postanowienie nie służy zażalenie to strona może je tylko zaskarżyć w odwołaniu od decyzji.
W tej sprawie oznacza to więc kontrolę organu odwoławczego także przedmiotowego uzgodnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, a następnie kontrolę Sądu I instancji zgodnie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a. także niezaskarżalnego w drodze zażalenia postanowienia uzgodnieniowego w ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji środowiskowej. Ponadto organ współdziałający, czyli w tej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nie prowadzi postępowania w odrębnej samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz działa tylko w zakresie swojej właściwości rzeczowej w ramach postępowania głównego o wydanie decyzji środowiskowej, które prowadzi burmistrz.
Po drugie, chociaż właściwy organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia jest związany tym postanowieniem uzgodnieniowym, to oczywiście do jego kontroli jest kompetentny właściwy organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09). Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wynik postępowania akcesoryjnego, który w istotnym zakresie kształtuje treść rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji środowiskowej wydanej w postępowaniu głównym, był pozbawiony możliwości skontrolowania w sytuacji gdy właśnie art. 77 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej wyłączył stosowanie do tych uzgodnień przepisu art. 106 § 5 k.p.a. jak i art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej, a więc możliwości wniesienia na te postanowienia zażalenia. Dlatego też spowodowało to, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 142 i art. 15 k.p.a. dokonując ich błędnej wykładni gdyż uznał, że przedmiotowe postanowienie uzgodnieniowe jest także wiążące dla organu odwoławczego, stąd nie rozpatrzył zarzutów, które jego dotyczyły.
Po trzecie, nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący odrzucenia skargi kasacyjnej B. z powodu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a. Brak wystąpienia jednoznacznej przesłanki z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do określenia w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego nie był bowiem w stopniu który uniemożliwiał jej rozpatrzenie. Ponadto nie jest to przesłanka do odrzucenia z tej przyczyny skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – czyli wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia – co podnosi strona skarżąca kasacyjnie, gdyż powyższą skargę wniesiono oczywiście w terminie.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi właśnie szczególnie uzasadniony przypadek o którym stanowi ten przepis.