Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 273/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. V. T., obywatelka Socjalistycznej Republiki W., poinformowała Wojewodę [...] o swoim nielegalnym pobycie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wniosła o udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Cudzoziemka wskazała, że posiada dziecko z obywatelem polskim – K. K. - które uzyskało polskie obywatelstwo. Zwróciła uwagę, że przebywa w Polsce od wielu lat, porozumiewa się w języku polskim na podstawowym poziomie oraz zasymilowała się z polskim społeczeństwem.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm. – zwanej dalej "ustawa o cudzoziemcach"), orzekł o wydaleniu V. T. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zakazie ponownego wjazdu na to terytorium przez okres 6 miesięcy. W ocenie organu cudzoziemka nie spełniła przesłanek warunkujących udzielenie zgody na pobyt tolerowany określonych w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 680 - zwanej dalej "u.u.c.o.").
Nie można bowiem uznać, że nawiązanie relacji tworzących życie rodzinne przez cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium danego państwa nakłada na to państwo obowiązek legalizacji ich pobytu. Z materiału dowodowego wynika, że małoletnie dzieci cudzoziemki (D. K. i M. K.) nie nawiązały z K. K., który nie jest ich ojcem biologicznym, żadnej więzi rodzinnej. Dzieci wnioskodawczyni są wychowywane w kulturze wietnamskiej, a cudzoziemka nie włada językiem polskim. Zdaniem organu, wobec wskazanych okoliczności, nie ma przeszkód do tego aby V. T. wraz z małoletnimi dziećmi wróciła do kraju pochodzenia i tam realizowała życie rodzinne.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez V. T., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do udzielenia V. T. zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1a u.u.c.o., w którym znajduje się bezpośrednie odniesienie do poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Podkreślono, że istotnym jest fakt, iż cudzoziemka nie pozostaje w formalnym lub nieformalnym związku z obywatelem polskim K. K., nie prowadziła i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie zamieszkuje z nim, wobec czego nie można uznać, iż istnieją między nią a tym obywatelem polskim więzi o charakterze rodzinnym.
Ponadto z zeznań K. K. wynika, że nie jest ojcem biologicznym jej małoletnich dzieci. Uznanie przez niego ojcostwa w przypadku D. K.w dniu [...] maja 2012 r., (którego obywatelstwo polskie zostało potwierdzone przez Wojewodę [...] w dniu 23 stycznia 2013 r.) oraz w przypadku M. K. w dniu [...] maja 2013 r. miało jedynie na celu "udzielenie im pomocy". Małoletni znajdują się pod stałą opieką matki oraz nie są znane rodzicom K. K.. Mężczyzna nie uczestniczy w wychowywaniu dzieci i nie łoży na ich utrzymanie oraz rzadko je widuje. W związku z powyższymi ustaleniami nie można uznać, zdaniem organu odwoławczego, aby istniały więzi pomiędzy K. K. i V. T. oraz pomiędzy K. K. a jej małoletnimi dziećmi.
Tym samym podnoszone przez cudzoziemkę okoliczności, tj. fakt pozostawiania w związku z obywatelem polskim i posiadanie z nim wspólnych dzieci, nie mieszczą się w zakresie gwarancji konwencyjnej, gdyż nie mamy do czynienia ze stanem faktycznym stanowiącym wartość chronioną, tj. z życiem rodzinnym w rozumieniu z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Nie kwestionując istnienia więzi rodzinnych pomiędzy V. T. a jej dziećmi, organ przyjął, że wskazany wyżej przepis Konwencji nie gwarantuje nieograniczonego prawa do łączenia z rodziną, ani też ochrony przed rozłączeniem z członkami rodziny, a jedynie ogranicza dyskrecjonalne uprawnienia państwa w kwestii ochrony wjazdu i pobytu oraz w zakresie wydaleń. Wymagane jest natomiast istnienie silnych związków rodzinnych, jednoznaczne zaistnienie faktu ingerencji państwa oraz zaistnienie przeszkód uniemożliwiających zorganizowanie normalnego życia rodzinnego w innym państwie, z krajem pochodzenia włącznie oraz wyważenie praw jednostki w kontekście interesu ogólnego. W przedmiotowej sprawie cudzoziemka świadomie nie zalegalizowała swojego pobytu w Polsce, choć długoterminowa wiza, na podstawie której wjechała, umożliwiała jej to bez konieczności opuszczenia terytorium naszego kraju. Urodziła w Polsce najpierw jedno dziecko nie mając zamiaru regulowania swojej sytuacji pobytowej, a następnie przebywając nielegalnie ponownie urodziła dziecko.
Ponadto, w ocenie organu wyjazd cudzoziemki wraz z dziećmi z Polski nie spowoduje przerwania jej życia rodzinnego, które prowadzi ona wyłącznie ze swoimi dziećmi. Nie ma więc przeszkód aby udać się wraz z matką do kraju jej pochodzenia. Z uwagi na krótkotrwały pobyt cudzoziemki w Polsce (od 2011 r.) nie utraciła ona więzi kulturowych i rodzinnych w państwie pochodzenia, wobec tego zaadoptowanie się w W. nie będzie dla niej uciążliwe, szczególnie, że jak sama podała, ma tam rodziców, rodzeństwo i dziadków. Odnosząc się natomiast do sytuacji małoletnich dzieci cudzoziemki, organ stwierdził, iż wyjazd wraz z matką do W. nie wpłynie niekorzystnie na ich rozwój psychofizyczny, gdzie z uwagi na swój wiek będą mogły swobodnie zaadoptować się, gdyż w Polsce nie wytworzyły więzi z K. K. i z jego rodziną oraz są wychowywane przez matkę w kręgu kultury i języka wietnamskiego.
W ocenie organu wobec cudzoziemki nie mają także zastosowania przepisy art. 97 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.u.c.o.
W związku z powyższym, w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w przedmiotowej sprawie zachodzą obligatoryjne przesłanki do wydalenia V. T. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określone w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Biorąc pod uwagę, że cudzoziemka nie posiada środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu na terytorium RP i nie może wskazać wiarygodnych źródeł ich uzyskania, w przedmiotowej sprawie zachodzi również okoliczność z art. 88 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.
Organ wskazał nadto, że pismem z dnia 4 lipca 2013 r. III Wydział Rejestracji Stanu Cywilnego i Ksiąg Zabużańskich Urzędu Stanu Cywilnego m. st. Warszawy zawiadomił Prokuraturę Rejonową w [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 272 i 272 Kodeksu karnego przez K. K. i w momencie wydawania zaskarżonej decyzji prowadzone było przez ten organ postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła V. T., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, a także art. 80 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że Wietnam nie jest państwem demokratycznym, osobom tam powracającym grożą prześladowania. Skarżąca czuje się związana ze społecznością polską, a o legalizację pobytu nie występowała znając przypadki innych Wietnamczyków, którym się to nie udawało. W późniejszym piśmie procesowym wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia kwestii obywatelstwa jej dzieci. Wszczęte z urzędu postępowanie, mające na celu odebranie jej dzieciom polskiego obywatelstwa, jeszcze się nie zakończyło i obecnie są obywatelami polskimi.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że organ odwoławczy nie uwzględnił w niniejszej sprawie okoliczności, iż w czasie orzekania cudzoziemka była matką dwojga nieletnich obywateli polskich, jedyną osobą je wychowującą, którą łączą z dziećmi silne więzi rodzinne. Organ nie mogąc przesądzić o sposobie zakończenia postępowania dotyczącego obywatelstwa małoletnich, winien w szerszym zakresie wziąć pod uwagę fakt, że w art. 97 ust. 1 pkt 1a cyt. ustawy znajduje się bezpośrednie odniesienie do poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Sąd podkreślił, że dzieci jako obywatele polscy, tak długo jak będą nimi pozostawali, mają prawo przebywać, zamieszkiwać w Polsce i mieć zapewnioną w tym czasie opiekę swej matki. Nie jest to więc sytuacja, w której dochodzi do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania. Cudzoziemka ma zatem prawo przebywania w Polsce z racji bycia jedynym rodzicem zajmującym się jej dziećmi – obywatelami polskimi, mającymi prawo do legalnego pobytu w Polsce. Nie może tego prawa wykluczyć fakt nielegalnego jej przebywania na terenie naszego kraju. Mimo, że stanowi to naruszenie porządku prawnego, w zestawieniu z ochroną wartości w postaci życia rodzinnego obywateli polskich, nie przesądza o zasadności wydalenia.
W ocenie Sądu, w opisanym stanie faktycznym należało uznać, że występuje wartość chroniona w postaci życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wobec tych okoliczności Sąd uznał, że wydalenie cudzoziemki z terytorium RP wykracza poza dopuszczalny zakres ingerencji władzy publicznej w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego cudzoziemca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej zwanej “P.p.s.a."), podniósł zarzuty:
- I. naruszenia prawa materialnego:
- 1) art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
- a) apriorycznym odrzuceniu możliwości przeniesienia życia rodzinnego, podlegającego ochronie na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji Rzymskiej, do innego państwa na skutek orzeczenia o wydaleniu skierowanego do jednej z osób prowadzących to życie rodzinne;
- b) uznaniu, że osoba prowadząca życie rodzinne z osobami mającymi obywatelstwo państwa-strony Konwencji Rzymskiej jest bezwzględnie chroniona przed wydaleniem, zaś ta ochrona wywodzi się z bezwzględnego prawa do legalnego przebywania obywateli tego państwa na jego terytorium;
- c) apriorycznym odrzuceniu w procesie wykładni art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji Rzymskiej czynników powszechnie przyjętych za relewantne dla tej wykładni w postaci długości okresu zakazu, ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i możliwości adaptacji (readaptacji) przez osobę podlegającą wydaleniu oraz osoby, z którymi prowadzi ona życie rodzinne, w kraju do którego wydalenie miałoby nastąpić;
- d) pominięciu tego, że znaczenie dla ustalenia zakresu ochrony życia rodzinnego ma to, czy osoba powołująca się na tę ochronę w czasie, gdy nawiązywała życie rodzinne w państwie-stronie Konwencji Rzymskiej przebywała w nim niezgodnie z przepisami regulującymi wjazd i pobyt cudzoziemców oraz że w związku z tym powinna była uświadamiać sobie, iż życie rodzinne będzie potencjalnie w przyszłości zagrożone ingerencją ze strony organów władzy publicznej;
- 2) art. 3 ust. 2 i art. 9 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.) w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu ochrony poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niedostrzeżeniu, że możliwość tylko kwalifikowanych naruszeń praw dziecka określonych w Konwencji o prawach dziecka, tj. naruszeń w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu, stanowi prawną przeszkodę orzeczenia o wydaleniu i jednocześnie podstawę udzielenia zgody na pobyt tolerowany osobie, która podlegałaby wydaleniu;
- 3) art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji Rzymskiej w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że wydalenie skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiłoby naruszenie jej prawa do życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji Rzymskiej, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że mimo istnienia podstaw do wydalenia określonych w art. 88 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o cudzoziemcach istnieje prawna przeszkoda do jej wydalenia, będąca jednocześnie podstawą do udzielenia jej zgody na pobyt tolerowany;
- 4) art. 3 ust. 2 i art. 9 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że wydalenie skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niedopuszczalne z punktu widzenia ochrony praw jej małoletnich dzieci, określonych w Konwencji o prawach dziecka, podczas, gdy wydalenie skarżącej nie pociągałoby za sobą zaistnienia stanu, w którym prawa jej dzieci zostałyby naruszone w stopniu istotnie zagrażającym ich rozwojowi psychofizycznemu, a tylko takie potencjalne naruszenia tych praw stanowiłyby prawną przeszkodę do wydalenia skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jednocześnie do udzielenia jej zgody na pobyt tolerowany;
- 5) art. 9 Konwencji o prawach dziecka poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o wydaleniu skarżącej z Polski musi prowadzić do przymusowego rozdzielenia skarżącej z jej małoletnimi dziećmi, podczas gdy nie istnieją faktyczne ani prawne przeszkody, aby skarżąca opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z nimi;
- II. naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez:
- a) wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podczas, gdy z uzasadnienia wynika wyłącznie rzekome naruszenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawa materialnego;
- b) niewskazanie, które przepisy postępowania administracyjnego organ naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki wpływ na wynik sprawy miało mieć rzekome naruszenie przepisów postępowania administracyjnego;
- c) brak wyrażenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania;
- d) błędne przytoczenie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i niezasadne uznanie, jakoby organ przedwcześnie przyjął, że małoletnie dzieci skarżącej z pewnością utracą obywatelstwo polskie jako nielegalnie nabyte oraz na tym właśnie stwierdzeniu miał zbudować swój osąd związany z istnieniem wymogu konieczności ingerencji w prawo do życia rodzinnego skarżącej;
- 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nie istniały podstawy do uwzględnienia skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2013 r. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 680), których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji oceniał legalność decyzji o wydaleniu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP cudzoziemki – obywatelki W. V. T. i dwójki jej małoletnich dzieci – obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki do wyrażenia zgodny na pobyt tolerowany w RP. Przepis art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znajduje bowiem bezpośrednie odniesienie do poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Legitymizacja pobytu cudzoziemca na terytorium Polski poprzez udzielenie zgody na pobyt tolerowany następuje w wyniku ustalenia indywidualnego zagrożenia dla praw wymienionych w art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i chronionych przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. Odmowa zastosowania przepisu art. 97 ust. 1 pkt pkt 1 powołanej ostatnio ustawy, powinna być wszechstronnie uzasadniona.
W ocenie Sądu, w opisanym stanie faktycznym występuje wartość chroniona, w postaci życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zdaniem Sądu ochrona prawa do życia rodzinnego wynikająca z art. 8 Konwencji ma charakter bezwzględny, jeżeli osoba, do której miałaby być skierowana decyzja o wydaleniu, prowadzi życie rodzinne z osobami (dziećmi) posiadającymi obywatelstwo polskie. Uznano, że dopóki małoletnie dzieci skarżącej posiadają obywatelstwo polskie (nabyte po drugim z rodziców będącym obywatelem polskim), skarżąca ma prawo przebywania w Polsce, albowiem jest ona jedynym rodzicem sprawującym opiekę nad dziećmi.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców taka wykładnia art. 8 Konwencji Rzymskiej jest błędna, albowiem apriorycznie wyklucza możliwość przeniesienia życia rodzinnego do innego państwa.
Skład orzekający Naczelnego Sadu Admnistracyjnego nie podziela powyższego zarzutu i argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi. W tym zakresie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym uznano, że małoletnie dzieci V. T., jako obywatele polscy, mają prawo przebywać, zamieszkiwać w Polsce i mieć zapewnioną w tym czasie opiekę matki. Cudzoziemka ma prawo przebywania w Polsce, ponieważ jest jedynym rodzicem zajmującym się dziećmi – obywatelami polskimi. Nie może tego prawa wykluczyć fakt nielegalnego jej przebywania na terenie naszego kraju. Mimo że stanowi to naruszenie porządku prawnego, to w zestawieniu z ochroną wartości w postaci ochrony macierzyństwa i życia rodzinnego, nie przesądza o zasadności wydalenia.
Podstawę do wydania decyzji o wydaleniu skarżącej stanowił jej wieloletni, nielegalny pobyt w Polsce, świadczący o świadomym naruszaniu obowiązującego porządku prawnego. Organy administracji publicznej uznały, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o cudzoziemcach, przy czym spełnienie przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest w rozpoznawanej sprawie bezsporne. A zatem już tylko na tej podstawie wydalenie skarżącej na gruncie ustawy o cudzoziemcach byłoby uzasadnione i zgodne z prawem krajowym. Jednakże przy rozstrzyganiu spraw prawno-pobytowych cudzoziemców należy też uwzględnić przepisy umów międzynarodowych ratyfikowanych przez stronę polską, obejmujących ochronę praw obywatelskich, praw dziecka, rodziny i macierzyństwa. Związany charakter decyzji wydanej w oparciu o przepisy art. 88 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nie oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydalenia cudzoziemca, który prowadzi w Polsce życie rodzinne, wyłączone zostaje zastosowanie przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Konwencji o prawach dziecka, które, ratyfikowane i opublikowane w Dzienniku Ustaw, stanowią część krajowego porządku prawnego, jak również orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz).
System ochrony praw i wolności wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka został oparty na dwóch zasadach. Pierwsza - zasada subsydiarności oznacza, że odpowiedzialność za realizację praw i wolności, uwzględnionych w Konwencji, spoczywa na władzach krajowych. Dopiero, gdy nie wywiązują się one z tego zadania, odpowiednią decyzję podejmuje Trybunał Praw Człowieka. Z kolei zasada solidarności powoduje, że orzecznictwo Trybunału staje się częścią Konwencji i jest jej prawnie wiążącym składnikiem. Wywołuje skutki we wszystkich państwach będących Stronami Konwencji, bez względu na to, którego z nich dotyczyło orzeczenie. Muszą wziąć one bowiem pod uwagę możliwe implikacje, jakie wyroki podjęte w innych sprawach mogą mieć wpływ dla ich własnych porządków prawnych i praktyki prawniczej.
Powołany przepis art. 8 Europejskiej Konwencji zapewnia każdemu prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Życie rodzinne w rozumieniu art. 8 Konwencji polega na istnieniu rzeczywistych bliskich więzi osobistych (zob. § 112 orzeczenia ETPCz w Strasburgu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Al-Nashif v. Bułgaria). W świetle tej definicji, ochronie na podstawie art. 8 Konwencji podlega nie tylko życie rodzinne w rodzinach funkcjonujących prawidłowo, opartych na związkach małżeńskich czy faktycznych, lecz również życie rodzinne rodzin niepełnych, składających się, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z rodzica samotnie wychowującego dziecko.
Skarżący kasacyjnie organ, powołując przykłady z orzecznictwa ETPCz i sądów administracyjnych uznał, że doszło do błędnej wykładni art. 8 Konwencji prowadzącej do całkowicie niezasadnego rozszerzania zakresu ochrony wynikającej z tego przepisu w sytuacji istnienia konfliktu między dobrami prawnymi przemawiającymi za stosowaniem określonego środka krajowego (wydalenia) a interesem osoby, która miałaby podlegać wydaleniu. Zwraca uwagę, że ETPCz dopuścił możliwość naruszenia art. 8 Konwencji w związku z nieprzyznawaniem, w określonych przypadkach, prawa pobytu osobom od wielu lat osiadłym w danym państwie (wyrok ETPCz z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie Syssoyeva i inni przeciwko Łotwie, § 105, dotyczący odmowy wydania zezwolenia na pobyt stały, a także wyrok ETPCz z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie Kaftailova przeciwko Łotwie, § 65).
W orzecznictwie strasburskim kwalifikacja wydalenia jako krajowego środka ingerencji w prawo do życia rodzinnego nigdy nie była kwestionowana (por. wyrok ETPCz z dnia 27 października 2005 r., sprawa Keles v. Republika Federalna Niemiec, 32231/02; wyrok ETPCz z dnia 9 października 2003 r., sprawa Slivenko v. Łotwa, 48321/99). Należy jednak zaznaczyć, że ograniczenia prawa do życia rodzinnego muszą być konieczne (proporcjonalne). Zasada proporcjonalności wymaga rozważenia sytuacji osobistej i rodzinnej cudzoziemca, w tym między innymi, długotrwałości pobytu w Polsce, ewentualnych przeszkód do zamieszkania z rodziną w kraju pochodzenia cudzoziemca, w tym skutków wynikających dla rodziny z przeniesienia życia rodzinnego do innego kraju. Wbrew stanowisku i argumentacji skarżącego organu Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie został spełniony wymóg testu konieczności. Istotne znaczenie ma fakt, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji oboje małoletnich dzieci cudzoziemki posiadało obywatelstwo polskie nabyte poprzez wynikające z ich aktów urodzenia pochodzenie od obywatela polskiego.
Mając to na względzie trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ w sposób nieuprawniony uznał, iż wyjazd wraz z matką do Wietnamu jest najlepszym rozwiązaniem, akceptowalnym przez prawo. Jak długo bowiem dzieci są obywatelami polskimi, tak długo mają prawo przebywać legalnie w Polsce i mieć zapewnioną opiekę swojej matki - cudzoziemki. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że nie wytworzyły więzi z ojcem i z jego rodziną oraz, że są wychowywane przez matkę w kręgu kultury i języka wietnamskiego.
Ochronę interesów dziecka gwarantuje art. 3 Konwencji o prawach dziecka, który nakazuje, aby we wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych, między innymi, przez władze publiczne, kierować się interesem dziecka jako wartością nadrzędną. W preambule do Konwencji podkreśla się priorytet wychowania w środowisku rodzinnym, które najlepiej gwarantuje ochronę interesów dziecka, jego pełny i harmonijny rozwój. Teza, że rodzina jest powszechnie uznana za naturalne i niezastąpione środowisko rozwoju dziecka znajduje wyraz w art. 5, art. 9 i art. 18 Konwencji. Na gruncie prawa polskiego, w art. 92 i art. 95 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082), przyjęto zasadę, że małoletni pozostaje aż do pełnoletniości pod władzą rodzicielską, która obejmuje w szczególności prawo i obowiązek rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka.
Miejsce zamieszkania rodzica ma znaczenie podstawowe dla wykonywania władzy rodzicielskiej, albowiem zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380) miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Celem ustawodawcy było zatem zapewnienie małoletniemu bezpośredniej opieki przez rodzica lub opiekuna prawnego.
Wymagania dotyczące konieczności uwzględniania interesów dziecka w sferze postępowania mogą przekładać się na obowiązek podejmowania z urzędu przez podmioty wskazane w art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka m. in. organy administracji i sądy, ustaleń zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sytuacji dziecka, którego ma dotyczyć wynik postępowania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2000 r., P 12/99 (OTK 2000/7/260) podkreślił, że wszystkie organy państwa zobowiązane są do respektowania tych norm konstytucyjnych, a także norm prawa międzynarodowego, które odnoszą się do ochrony praw dziecka i rodziny, a obowiązek ten dotyczy także organów administracji publicznej. Przed wydaniem decyzji zobowiązane są one - w świetle art. 77 § 1 k.p.a. - do zebrania i rozpatrzenia wszelkich materiałów dowodowych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ taki zobowiązany jest, z jednej strony do wnikliwego zbadania sytuacji rodzinnej cudzoziemca, uwzględnienia skutków jego wydalenia dla członków rodziny (zwłaszcza dzieci), które prawnie przebywają na terytorium Polski i żyły z nim w rodzinnej wspólnocie, a także innych okoliczności faktycznych związanych z jego osobą.
W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zobowiązał organy do przeanalizowania normatywnych przesłanek stanowiących podstawę do wydalenia z punktu widzenia celu dla którego zostały ustanowione. Dopiero pełna analiza wszelkich okoliczności sprawy, przy wnikliwym wyważeniu pozostających w dysharmonii konstytucyjnych wartości, daje podstawę do podjęcia odpowiedniej decyzji. Trybunał podkreślił, że przy tego rodzaju rozstrzygnięciach istnieje konieczność zachowania rozwagi w ocenie konfrontowanych wartości, ochrona praw dziecka i życia rodzinnego należy bowiem do wyjątkowo ważnych.
W sprawie bezspornym jest, że w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego dzieci skarżącej posiadały obywatelstwo polskie. W doktrynie przyjmuje się, że obywatelstwo polega na trwałej więzi prawnej łączącej daną jednostkę z pewnym państwem, na przynależności jednostki do tego państwa, a jego istota wyraża się w całokształcie wzajemnych praw i powinności jednostki oraz państwa, wyznaczonych przez obowiązujące normy prawne. Jest to "instytucja prawna", której istota polega "na istnieniu względnie trwałego w czasie i przestrzeni węzła prawnego łączącego jednostkę z państwem i wyznaczającego jej przynależność do tego państwa, który stwarza podstawę zaistnienia kompleksu wzajemnych praw i obowiązków jednostki i państwa" (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 20). Jednostka, która ma status obywatela korzysta z określonych wolności i praw oraz spoczywają na niej określone obowiązki, otoczona jest opieką państwa.
Z instytucją obywatelstwa wiąże się w sposób konieczny prawo pobytu obywatela na terytorium państwa jego obywatelstwa. Oznacza to, że obywatel danego państwa ma prawo wjazdu na jego terytorium oraz nie może być z niego wydalony. Konstytucja RP w art. 52 ust. 4 Konstytucji RP ustanawia bezwzględny zakaz wydalania z kraju obywatela polskiego. W ten sposób ustawa zasadnicza zakazuje banicji oznaczającej przymusowe wydalenie osoby posiadającej obywatelstwo polskie. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że wydalenie skarżącej wraz z dziećmi – obywatelami polskimi, narusza normę art. 52 ust. 4 Konstytucji, stanowiącą ius cogens. Państwo nie może bowiem uniemożliwić obywatelowi polskiemu pobytu na terytorium RP.
Konstytucja w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ochrona życia rodzinnego wynikająca z art. 47 Konstytucji obejmuje obywateli polskich oraz cudzoziemców. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o wydaleniu, zobowiązująca do opuszczenia kraju pobytu, ingeruje w życie rodzinne cudzoziemca prowadzającego życie rodzinne w tym kraju, zmusza bowiem członków rodziny osoby wydalanej, jeżeli nie chcą oni dopuścić do dezintegracji rodziny, do wyboru innego kraju pobytu. Decyzja taka rzutuje zatem również na podlegające ochronie na podstawie art. 47 Konstytucji prawa obywatela polskiego, skoro prawo do życia rodzinnego obejmuje prawo do wspólnego zamieszkania członków rodziny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niewskazanie, które przepisy postępowania administracyjnego naruszyły organy administracji i czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego jest obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i uzasadnił, dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję.
W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonano obiektywnych ustaleń weryfikujących stan faktyczny i w konsekwencji doszło do wadliwej subsumcji norm prawa materialnego. Uznał, że organy dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału, w ramach swobodnej oceny dowodów wyprowadziły błędne wnioski i twierdzenia. Tym samym były podstawy do podważenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej w zakresie zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W związku z powyższym całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. skoro Sąd znalazł, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podstawy do uwzględnienia skargi. Podkreślić należy, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z rozstrzygnięcia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić, uwzględniającemu skargę Sądowi pierwszej instancji, naruszenia art. 151 P.p.s.a..
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.