Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 137/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i G. K.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie A.S. kosztów postępowania sądowego. Nadto, sąd I instancji odrzucił skargę G. K..
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
A. S. i G. K. w piśmie z dnia 2 września 2014 r. kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku domagały się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Skórcz z dnia 30 kwietnia 2013 r. (nr [...]). Decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni na mniej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) oraz płyty obornikowej ze zbiornikiem na gnojówkę, w istniejącym gospodarstwie rolnym na działce nr [...], gmina Skórcz. Wnioskodawczynie uzasadniając wniosek podały, że należące do nich nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Charakter inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy powoduje obniżenie wartości ich nieruchomości i dyskomfort życia codziennego (fetor, muchy). Podkreśliły, że chlewnia funkcjonuje od roku bez płyty obornikowej i bez zbiornika na gnojownicę, a ilość hodowlanej trzody znacznie przekracza ustalone decyzją wartości. W ocenie wnioskodawczyń, taka inwestycja powinna znajdować się w odległości min. 100 m od budynków mieszkalnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Skórcz z dnia 13 stycznia 2016 r. Kolegium uznało, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłankę tę realizuje wyznaczenie obszaru analizowanego z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak uzasadnienia w decyzji, jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej sposobu, w jaki obszar ten został wyznaczony.
Ponadto, za rażące naruszenie prawa Kolegium uznało brak wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy części gabarytów planowanej inwestycji oraz wyznaczenie niektórych parametrów w sprzeczności z dokonaną analizą urbanistyczno–architektoniczną. Wskazało Kolegium Odwoławcze, że:
- - § 4 ust. 1- 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie przewiduje prawnych możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy bez względu na rodzaj inwestycji objętej wnioskiem;
- - średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym przyjęto jako 396 m2, zaś w decyzji dopuszczono powierzchnię zabudowy chlewni do 450 m2 +/- 10% i powierzchnię płyty obornikowej ok. 40 m2 +/- 10%.
Okoliczności te świadczą, w ocenie orzekającego organu o tym, że decyzja Wójta Gminy Skórcz wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł M. N.- inwestor.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2016 r. (nr [...]) uchyliło własną decyzję z dnia 13 stycznia 2016 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Skórcz z dnia 30 kwietnia 2013 r. Podało, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym w tej sprawie mogłoby świadczyć jedynie naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. W pobliżu planowanej inwestycji znajduje się bowiem zabudowa podobna, do której można odnieść zasadę dobrego sąsiedztwa, a ustalone w decyzji parametry dla nowej zabudowy nie odbiegają w znaczący (rażący) sposób od parametrów zabudowy istniejącej. Przedmiotowa inwestycja nie zakłóca ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji zastanej. Rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Kolegium, nie mogło być błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. SKO wyjaśniło, że w dołączonej do akt sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że obszar analizowany przyjęto w odległości ok 50 m od granic działki i uznano ten obszar za wystarczający z uwagi na fakt, że inwestycja dotyczyła nieruchomości zabudowanej i polegała na uzupełnieniu programu użytkowego istniejącej działki w zabudowie zagrodowej o budynek chlewni oraz niezbędne urządzenia (budowle rolnicze związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym).
Niewątpliwie, takie wyznaczenie obszaru analizowanego nie spełnia wymogu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Obszar analizowany wyznaczony został bowiem w odległości 50 m od granic działki nr [...] i obejmuje budynki w granicach zwartej zabudowy wsi B., w jej obszarze centralnym. W otoczeniu działki nr [...] znajdują się działki rolne z zabudową zagrodową (w tym chlewnie), zabudowane działki mieszkaniowe, usługowe i zagrodowe, w większości o nieuporządkowanym układzie przestrzennym i niejednorodnym wskaźniku intensywności. Liczna zabudowa znajdująca się w analizowanym terenie umożliwiła ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji.
Kolegium podało, że brak wskazania w decyzji obowiązującej linii zabudowy nie narusza w sposób rażący § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. W analizie podano bowiem, iż nie ma uzasadnienia ustalanie obowiązującej linii zabudowy ze względu na rodzaj inwestycji, a ponadto w istniejącym zespole zabudowy nie ma wyraźnej kompozycyjnej zasady dotyczącej sytuowania budynków względem dróg. Z dołączonej do analizy mapy wynika zaś, iż budynki znajdujące się po tej samej stronie drogi co działka nr [...] nie tworzą regularnej linii zabudowy względem drogi. Kolegium oceniło także, że nie stanowi rżącego naruszenia prawa wyznaczenie w decyzji powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji z przekroczeniem parametrów ustalonych w analizie. W miejscowości Barłożno, w tym na obszarze analizowanym, występuje bowiem wiele budynków gospodarczych o różnej powierzchni i szerokości elewacji frontowej, w tym o powierzchni i szerokości większej od określonej w przedmiotowej decyzji.
Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosły A. S. i G. K..
Sąd I instancji wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Gdańsku oraz odrzucił skargę G. K. z powodu nieuiszczenia wpisu od skargi. Przedstawił sposób rozumienia przez sądy administracyjne określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił przy tym, że ocena okoliczności, które mogą świadczyć o nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, możliwa jest jedynie na podstawie samej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta powinna zawierać część tekstową i graficzną oraz wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające również część tekstową i graficzną. Tylko decyzja ustalająca warunki zabudowy zawierająca wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej pozwoli na ustalenie, czy parametry określone w tej decyzji są zgodne z analizą oraz czy analiza odnosi się do wszystkich wymaganych rozporządzeniem parametrów.
Nie ma przy tym przeszkód, by załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy była cała analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyodrębnione wyniki i nie wpływa na umniejszenie czytelności i jednoznaczności decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 482/13). Dołączone do decyzji ustalającej warunki zabudowy wyniki analizy stanowią bowiem swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. To bowiem analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie powinna wskazywać parametry zabudowy, których określenie powinno wynikać z opisanego w jej części tekstowej toku rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tego procesu stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji (wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 347/14).
Sąd I instancji wskazał, iż do znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wójta Gminy Skórcz z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr 18.2013 nie zostały dołączone wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno–architektonicznej. Stanowiące załącznik cztery strony sporządzonej w sprawie analizy nie zawierają bowiem jej wyników. W związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie Kolegium Odwoławcze dokonało ustaleń dotyczących parametrów zabudowy w obszarze analizowanym ustalonych w analizie. To samo dotyczy funkcji zabudowy. Również ocena decyzji o warunkach zabudowy w kontekście rżącego naruszenia prawa nie jest precyzyjna. Kolegium ograniczyło się bowiem jedynie do stwierdzenia, że nie stanowi rżącego naruszenia prawa wyznaczenie w decyzji powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji z przekroczeniem parametrów ustalonych w analizie. Nie dokonało jednak szczegółowej analizy i porównania podjętego w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia z wynikami sporządzonej w sprawie analizy.
Z całą zaś pewnością nie uzasadnia przyjętej oceny, niczym nie poparte, bardzo ogólne stwierdzenie, że w miejscowości B., w tym na obszarze analizowanym, występuje wiele budynków gospodarczych o różnej powierzchni i szerokości elewacji frontowej, w tym o powierzchni i szerokości większej od określonej w przedmiotowej decyzji. To samo dotyczy stwierdzenia, że w otoczeniu działki nr [...] znajdują się działki rolne z zabudową zagrodową (w tym chlewnie). Kolegium nie odwołało się w tym zakresie do wyników analizy. Zwrócił uwagę WSA w Gdańsku, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy, która została już załatwiona decyzją ostateczną ale ocena, czy zachodzą postawy do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego z powodu kwalifikowanych wad prawnych. Wg WSA w Gdańsku, powyższe okoliczności uniemożliwiają ocenę, czy SKO wydając zaskarżoną decyzję, dokonało prawidłowej analizy decyzji Wójta Gminy Skórcz pod kątem możliwości stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Legalność dokonanej przez Kolegium oceny rodzi przy tym wątpliwości, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powoływało się na dane z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, linii zabudowy, powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, które nie zostały wskazane w dołączonej do decyzji Wójta Gminy Skórcz części przeprowadzonej analizy.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r. wniósł M.N., zaskarżając wyrok ten w pkt 1 i 2.
Podstawy skargi kasacyjnej zarzucały naruszenie następujących przepisów postępowania:
- - art. 106 par. 3 p.p.s.a. polegające na braku wezwania organu administracji do przedłożenia wyników analizy urbanistycznej, która stanowiła załącznik do decyzji Wójta Gminy Skórcz z dnia 30.04.2013 r. o warunkach zabudowy oraz brak przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu;
- - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi.
Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie ulega wątpliwości, iż wyniki analizy zostały w sprawie sporządzone. Skarżący dołączył kopię wydanej decyzji organu I instancji, gdzie na 6 i 7 stronie załącznika do decyzji Wójta Gminy Skórcz ujawniono wnioski z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynika z nich, że realizacja inwestycji jest możliwa i nie narusza właściwych przepisów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. S.. Podkreśliła zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Konieczność oparcia skargi kasacyjnej na wskazanych wyżej podstawach, z precyzyjnym podaniem przepisów prawa wyznaczających zakres rozpoznania sprawy przez NSA jest wyrazem wysokiego stopnia sformalizowania tego środka odwoławczego. Rozpoznając zatem w przedstawionych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należało stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzutem naruszenia art. 106 par. 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie kwestionował zaniechanie sądu I instancji w wezwaniu organu administracji (SKO w Gdańsku) do przedłożenia do akt sprawy dokumentu w postaci kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy Skórcz z dnia 30.04.2013 r. o warunkach zabudowy. Nadto zarzucał brak przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu. Należy jednak zauważyć, iż art. 106 par. 3 p.p.s.a stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wyznacza więc ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w postępowaniu sądowym, lecz może to być jedynie dowód z dokumentu, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją (por. NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1595/04).
Tymczasem z rozważań sądu I instancji wynika, że sporny załącznik do decyzji Wójta Gminy Skórcz z dnia 30 kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy stanowiący analizę urbanistyczno-architektoniczną i jej wyniki był jednak przedmiotem ocen w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i stanowił podstawę ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji w sprawie. Analiza akt administracyjnych doprowadziła WSA w Gdańsku do wniosku, iż brak jest w tych aktach kompletnych wyników przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W dokumentach przekazanych sądowi wraz ze skargą znajdują się bowiem jedynie cztery strony tej analizy, bez koniecznych wniosków w zakresie parametrów i funkcji zabudowy występujących w obszarze analizowanym. W takich okolicznościach, w ocenie sądu I instancji nie była w pełni jasna podstawa ustaleń faktycznych orzekającego Kolegium Odwoławczego, co z kolei podważało legalność zaskarżonej decyzji.
Tak więc, skoro z ustaleń WSA w Gdańsku wynika, że sporny dokument był jednak przedmiotem ocen w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a jedynie nie został załączony do akt sprawy, to brak było przez to podstaw do domagania się – w trybie art. 106 par. 3 p.p.s.a. - uzupełnienia akt sprawy o tenże dokument. Zatem zarzut naruszenia wskazanego przepisu ocenić należało jako nietrafny, gdyż nie był on adekwatny do stanu rozstrzyganej sprawy. W istocie zaś skuteczny zarzut braku wezwania przez sąd I instancji organu administracji do uzupełniania akt administracyjnych, winien powoływać (wskazywać) te przepisy procedury sądowoadministrayjnej, które odnoszą się do obowiązku sądu kompletowania akt sprawy oraz określają podstawę wyrokowania. Mogą to być przykładowo przepisy art. 54 par. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 par. 1 p.p.s.a. Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Te zaś akta, winny być przekazane sądowi kompletne i uporządkowane (art. 54 par 2 p.p.s.a.). Dostrzeżenie braków we wskazanym zakresie nakazuje przewodniczącemu wydziału lub wyznaczonemu sędziemu podjąć konieczne czynności celem skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy (art. 62 pkt 1 p.p.s.a.). Wobec braku powołania powyższych przepisów w podstawie skargi kasacyjnej, brak było przesłanek do przeprowadzenia przez NSA kontroli stosowania tych przepisów przez sąd I instancji.
Nie był skuteczny także zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi. Wskazane przepisy określają sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r.; sygn. akt I OSK 2551/15).
Z przedstawionych powyżej względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.