Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2259/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. IV SAB/Wa 175/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.O. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania

1. 1) zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania I. O. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] – w terminie czternastu dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. 2) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku;
3. 3) stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt. 2 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4) przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz I. O. sumę pieniężną w wysokości 500 zł;
5. 5) oddalił skargę w pozostałym zakresie;
6. 6) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz I. O. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] lipca 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło odwołanie I.O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] listopada 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu [...] stycznia 2020r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny. Nadto zwrócił się o oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

Organ wyjaśnił, że niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego sprawę nie było możliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. do Departamentu wpłynęły 13 503 sprawy (w tym 3 874 ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dla którego Szef jest organem wyższego stopnia, tj. wojewodę, komendanta placówki Straży Granicznej i komendanta oddziału Straży Granicznej), co stanowi 174% wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem 2018 r. Tendencja ta, wobec braku wzrostu nowych etatów w Departamencie, powoduje ogromne obciążenie pracowników realizujących postępowania odwoławcze i przyczynia się do wydłużenia czasu prowadzonych postępowań.

Jednocześnie organ przyznał, że skarżący w stosownym terminie nie otrzymał wymaganej informacji o przyczynach wydłużenia postępowania, co faktycznie mogło spowodować zrozumiałe zaniepokojenie dalszym losem złożonego środka zaskarżenia. Organ odwoławczy podniósł, że w 2018 r. podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. W szczególności dokonano reorganizacji struktury Departamentu Legalizacji Pobytu powołując dodatkowy III Wydział Postępowań Odwoławczych oraz pozyskano dodatkowych pracowników z innych niż Departament Legalizacji Pobytu jednostek organizacyjnych Urzędu. Powołane zostały także dodatkowe zespoły mające usprawnić zarządzanie stale rosnącą ilością spraw. Zdaniem organu, z uwagi na znaczy przyrost ilości spraw do rozpoznania, uchybienie w zakresie nierozpatrzenia sprawy w terminie nie miało charakteru rażącego.

Odnośnie zasądzenia sumy pieniężnej, organ wskazał, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o zasądzenie grzywny i to w sytuacji, w której domaga się przyznania świadczenia i zasądzenia grzywny w maksymalnej, przewidzianej przepisami prawa wysokości. W niniejszej sprawie nie wystąpił szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego organ podniósł, że ww. pełnomocnik, działając w imieniu cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia pobytowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w 2019 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponad 180 skarg na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skargi te charakteryzują się wysokim stopniem powtarzalności i sporządzane są na jednym, opracowanym przez radcę prawnego szablonie. W ocenie organu zasadne jest więc odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając częściowo skargę wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż na dzień orzekania organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie odwołania, zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie odwoławcze trwało ok. 5 miesięcy, a zasadą powinno być rozpatrzenie odwołania w terminie miesiąca. Przekroczenia terminów, określonych w k.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw.

Uznając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W ocenie Sądu okres ok. 5 miesięcy od daty wpływu odwołania nosi cechy rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Odwołanie nie zostało rozpoznanie nawet po wniesieniu skargi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec rażącego charakteru naruszenia prawa zasadne było także, wobec wniosku strony przyznanie od organu, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. W ocenie Sądu kwota 500,00 zł będzie wystarczająco dolegliwa dla organu, który gospodaruje ograniczonymi środkami. Żądana przez stronę kwota w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jest nazbyt wygórowana. Sąd ustalając wysokość sumy przyznanej skarżącemu wziął pod uwagę długość okresu, w jakim odwołanie nie zostało rozpatrzone oraz brak reakcji na wniesione ponaglenie. Ostateczna decyzja została wydana dopiero po upływie ok. 5 miesięcy, co w ocenie Sądu oznacza, że kwota 500 zł jest kwotą współmierną do stopnia dolegliwości skarżącego związanej z czasem pozostawania organu w bezczynności.

Sąd uwzględnił również, że zasądzona suma pieniężna wypłacana jest ze środków budżetowych, którymi dysponuje organ, zatem z uwagi na ich ograniczoną wysokość oraz konieczność wydatkowania ich na realizację zadań powierzonych organowi, suma ta nie może stanowić odszkodowania za pozostawanie organu w bezczynności, ale ma raczej służyć dyscyplinowaniu organu w dążeniu do rozpatrywania sprawy w przewidzianym prawem terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

W skardze kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższy wyrok w części objętej punktami 3, 4 i 6 zarzucając naruszenie:

przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj.:

1. 1. art. 149a § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie uwzględniając innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, ponadto braku bliższego wyjaśnienia, braku wskazania powodów dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych
2. - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;
3. 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd pierwszej instancji od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, zamiast oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.
4. 3. art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, pomimo że przed Sądem pierwszej instancji toczy się wiele spraw cudzoziemców reprezentowanych przez r.pr. D. K., a prawidłowa ocena całokształtu okoliczności oraz faktu, że ww. pełnomocnik reprezentuje cudzoziemców w kilkuset ze skarg na bezczynność Szefa urzędu do Spraw Cudzoziemców, a w jeszcze większej ilości spraw na bezczynność Wojewody [...], skargi te wnoszone są na jednym szablonie, sporządzane niestarannie, o treści w większości sprzecznej ze stanem faktycznym sprawy – powinna prowadzić do wniosku, że zasadne było odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania, ewentualnie, że zasadne było ich miarkowanie.

Kierując się zaś względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj.:

1. 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia przez Sąd innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem. Brak jest także bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych, jak również okoliczności niewydania decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa należy zaliczyć m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;
2. 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd pierwszej instancji od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, a nie oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punktach 3, 4 i 6 i oddalenie skargi w tej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ, powołując obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), kwestionuje zaskarżony wyrok w części objętej punktami 3, 4 i 6, w których Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał skarżącemu od tego organu sumę pieniężną w kwocie 500 zł, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwalifikowana postać bezczynności zwalczana jest, w obu podstawach kasacyjnych, zarzutem niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. przez błędne stwierdzenie, że bezczynność miała rażący charakter, bowiem nie uwzględniono takich okoliczności jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie sprawy, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, przy czym w odniesieniu do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia tych przepisów powiązano z zarzutami naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. (przy art. 149 § 1a) oraz art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (przy art. 149 § 2).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 16.07.2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229; z 28.02.2020 r., II OSK 3864/19, LEX nr 3041173). Zaznaczano przy tym, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyrok NSA z 11.01.2011 r., II OSK 2211/10, LEX nr 953037). Zgodnie z art.35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] lipca 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło odwołanie I. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od daty wpływu odwołania do organu II instancji do daty wpływu skargi skierowanej do WSA w Warszawie, tj. do [...] stycznia 2020 r., a więc przez ponad 6 miesięcy, organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych, nawet mimo tego, że w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie. Pozostało ono bez odpowiedzi. Brak działania przez organ odwoławczy w powyższym czasie, mającego przy tym kompletny materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia ostatecznego, bez potrzeby jego uzupełniania, oznacza, że organ odwoławczy nie dochował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., czym doprowadził do uznanej w sprawie bezczynności, niekwestionowanej zresztą w skardze kasacyjnej.

Po upływie ustawowego terminu wyznaczonego do załatwienia odwołania organ nie poinformował skarżącego (jego pełnomocnika) w trybie art. 36 k.p.a. o terminie załatwienia jego sprawy oraz o powodach opóźnienia, nawet po ponagleniu mającym na celu wyegzekwowanie rozpoznania środka odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w tych okolicznościach słusznie uznał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie podejmując przez 5 miesięcy żadnej czynności po upływie terminu do rozpoznania odwołania dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 260/20; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się także, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wprawdzie wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi więc zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. II OSK 721/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że brak jakiegokolwiek działania przez organ odwoławczy przez ponad 5 miesięcy po upływie ustawowego terminu do rozpoznania odwołania był oczywisty, niewątpliwie nastąpiło uchybienie terminu w załatwianiu sprawy. Nie jest sporne, że zaistniała zwłoka wynikała z poważnych problemów organizacyjnych leżących po stronie organu, które ten próbuje wyeliminować. Jednak charakter sprawy, jej znaczenie dla skarżącego, który przez wiele miesięcy pozostaje w niepewności, co do swojego statusu prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przesądzają o uznaniu kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności.

Należy podkreślić, że nawet, gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów przez organ, strona powinna być informowana o realnej dacie rozpatrzenia jej sprawy. W toku niniejszego postępowania nie ujawniły się również żadne nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności prawne, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności. W konsekwencji znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu ma charakter rażący.

Sąd stwierdził przy tym, że przy tak długim okresie pozostawania organu w bezczynności, duża ilość spraw załatwianych przez organ nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku zachowania podstawowej zasady postępowania, tj. informowania stron, w tym przypadku o przyczynach zwłoki.

Należy zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Trudności kadrowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16; z dnia 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16; z dnia 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19; z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2341/13).

Powyższa argumentacja Sądu pierwszej instancji nie pozwala uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak bliższego wyjaśnienia z jakich powodów Sąd ten uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz niewywiązania się w stosownym czasie z obowiązków sygnalizacyjnych. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, oceniając wniesioną skargę na bezczynność. W ocenie NSA zaskarżone uzasadnienie koncentruje się na wszystkich istotnych elementach mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Przesłanki wskazujące na charakter kwalifikowanej bezczynności ujawnionej w tej sprawie zostały w sposób syntetyczny wyjaśnione w zaskarżonym uzasadnieniu, odniesiono się również do argumentacji organu opisującej w odpowiedzi na skargę trudności organizacyjne wpływające na ujawnioną bezczynność.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się kwalifikowanej bezczynności, a więc bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zatem jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1313/16, z dnia 7 września 2017 r., sygn. I OSK 798/17), jednakże w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd przeciwny (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1143/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1969/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2324/19).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu o braku konieczności uzasadniania wniosku. Nie można bowiem pomijać, że z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Nie ma więc podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez skarżącego okoliczności je uzasadniających. Zwłaszcza nie można domagać się od strony skarżącej przytoczenia tych okoliczności w konkretny sposób, tj. przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. II OSK 1442/20 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę w rozumieniu prawa cywilnego. Stanowi ona swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyznając sumę pieniężną w kwocie 500 zł miarkował ją, wskazując na czas trwania postępowania, brak reakcji na ponaglenie, biorąc też pod uwagę ograniczone środki, jakimi dysponuje organ. Kwota sumy pieniężnej ustalona została w wysokości de facto symbolicznej, bezspornie mieści się w ustawowych granicach i znajduje swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Przepis art.154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z komunikatu Prezesa GUS z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł (M.P. z 2020 r., poz. 174).

Sąd pierwszej instancji wyjaśniając przesłanki wysokości przyznanej sumy pieniężnej nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia w zakresie jej wyliczenia, to jednak nie można uznać, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 4. Przyznana suma pieniężna stanowi tylko nieco ponad 2% maksymalnej kwoty, jaką Sąd mógłby przyznać (½ x 49.181,70 = 24.590,85), zbędne jest więc tu jakiekolwiek szczegółowe wyliczenie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieodniesienia się do wniosku organu o oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sąd pierwszej instancji istotnie nie uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił wniosku organu, jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Możliwość odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części uzależniono od niedookreślonego warunku w postaci "uzasadnionego przypadku", przykładowo wskazując pewne okoliczności mogące spełniać ten warunek. W związku z tym sąd administracyjny posiada w zakresie orzeczenia o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części pewny margines uznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie wskazał takich okoliczności, które mogłyby zostać uznane za uzasadniony przypadek, aby odstąpić chociażby w części, w tym w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika, od zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Sprawa, w której zasądzono zwrot kosztów postępowania jest jedyną sprawą, w której r.pr. D.K. reprezentuje I.O. w postępowaniu w przedmiocie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W związku z tym odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika, lub nawet obniżenie kosztów w tym zakresie sprowadzałoby się do pokrzywdzenia skarżącego, który jak należy domniemywać wynagrodzenie to swemu pełnomocnikowi zapłacił (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. II OZ 198/20).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a