Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt IV SA 5200/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia rozwiązań projektowych w aspekcie ochrony środowiska w części dotyczącej parkingów podziemnych kompleksu wielofunkcyjnego "Z." oraz wieżowca "Z.". W pozostałej części Sąd I instancji skargę oddalił.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Starosta Powiatu W. uzgodnił w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe kompleksu wielofunkcyjnego "Z." oraz wieżowca "Z." w kwartale ulic E., J. i Dworca [...] PKP w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie P. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że inwestycja polegająca na budowie kompleksu wielofunkcyjnego obejmującego część handlowo-usługową, część biurową zlokalizowaną w trzech budynkach, kino wieloekranowe "M." oraz garaże dla samochodów zlokalizowane na czterech poziomach w części podziemnej kompleksu, nie jest sprzeczna z podstawowymi ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło także, iż przedmiotowa inwestycja, ze względu na liczbę miejsc parkingowych dla ponad 500 samochodów osobowych oraz kompleksów handlowych o powierzchni powyżej 3 ha, zgodnie z § 2 pkt 8 lit. m i n rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589), zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Organ odwoławczy uznał, że przedłożone opracowania – Raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jakim jest budowa wielofunkcyjnego kompleksu usługowego z parkingiem podziemnym "Z.", sporządzony w lutym 2002 r. oraz "Informacje uzupełniające Raport wpływu na środowisko Zespołu Wielofunkcyjnego «Z. » w W. w części dotyczącej wód gruntowych" spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Opracowania te są także zgodne z wymogami zawartymi w postanowieniu Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia 18 lutego 2002 r. ustalającym obowiązek sporządzenia raportu.
Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie P. z siedzibą w W., zarzucając sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa-Śródmieście, zatwierdzonego Uchwałą Nr 264/74/93 Rady Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z dnia 9 lutego 1993 r. Wskazało także na uchybienia raportu oddziaływania na środowisko w zakresie oceny skażenia powietrza atmosferycznego, klimatu akustycznego i wpływu inwestycji na klimat miasta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w zakresie, który dotyczył uzgodnienia rozwiązań projektowych dotyczących parkingów podziemnych. W tej części zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą zapadły bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności zaś bez zgromadzenia i rozpatrzenia niezbędnych dowodów. Narusza to przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zauważył, że w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji określono m.in. ilość miejsc postojowych dla samochodów na około 1400. W projekcie budowlanym, przedstawionym do uzgodnienia organom orzekającym w niniejszej sprawie, wskazano natomiast, że w skład kompleksu wielofunkcyjnego "Z." wchodzą między innymi garaże dla samochodów osobowych na około 1790 miejsc parkingowych, zlokalizowane na czterech poziomach w części podziemnej kompleksu.
Dodatkowo autorzy raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, sporządzonego w lutym 2002 r., określając emisję zanieczyszczeń, której źródło stanowić będą parkingi podziemne, przy dokonywaniu obliczeń wielkości emisji przyjęli, że parkingi zaprojektowano na 1400 miejsc. Oznacza to, że wszystkie obliczenia i analizy przeprowadzone w raporcie, dotyczące emisji zanieczyszczeń, której źródłem będą parkingi podziemne, odnosiły się w istocie do innej (mniejszej) inwestycji, niż została uzgodniona. W związku z powyższym Sąd I instancji przyjął, że brak było podstaw do uzgodnienia zaproponowanych rozwiązań projektowych w zakresie ochrony środowiska w części dotyczącej parkingów podziemnych. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione i w tym zakresie skargę Stowarzyszenia P. oddalił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył inwestor – "Z." Sp. z o.o. zaskarżając go w części związanej z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym parkingów podziemnych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez "błędną ich wykładnię". Skarżąca Spółka podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który nie dysponował wiedzą specjalistyczną w zakresie potencjalnego wpływu różnicy w ilości miejsc postojowych na wynik sprawy, w razie wątpliwości powinien był wyznaczyć biegłego w celu wyjaśnienia tej wątpliwości.
W ocenie Spółki w postępowaniu prowadzonym przez organy administracyjne przestrzegano zasady praworządności i zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. W ocenie skarżącej Spółki precyzyjne referowanie w raporcie danych wynikających z projektu budowlanego może w niektórych przypadkach nie gwarantować prawidłowości raportu. Aby można było udzielić poprawnej odpowiedzi na pytanie jak dana inwestycja oddziaływuje na środowisko także inne czynniki, aniżeli wymienione w projekcie budowlanym, powinny zostać przeanalizowane. Zwrócono uwagę, że art. 52 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zalecający, aby raport sporządzany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zawierał informacje, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, ze szczegółowością i dokładnością odpowiednią do posiadanych danych wynikających z projektu budowlanego, został uchylony przez art. 1 pkt 25 lit. d ustawy z dnia 18 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 954) zmieniającej ustawę – Prawo ochrony środowiska z dniem 28 lipca 2005 r.
W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd; wyjaśnienia sposobu ich naruszenia, to znaczy podania na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – dodatkowo wskazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji kontrola sądu ograniczać się będzie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny stanowiący podstawę wydanego przez sąd wyroku jest prawidłowy można przejść do kontrolowania właściwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego.
1. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podważa dokonaną przez sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego a także pogląd sądu, że raport oddziaływania inwestycji na środowisko powinien uwzględniać rodzaj i rozmiar inwestycji, określony w projekcie budowlanym, który jest przedmiotem uzgodnienia. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe zbadanie rzeczywistego wpływu tej inwestycji na środowisko.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do zakwestionowania przedstawionego wyżej poglądu sądu.
Budowa wielofunkcyjnego kompleksu usługowego z parkingiem podziemnym "Z.", z uwagi na liczbę miejsc parkingowych dla ponad 500 samochodów oraz kompleksy handlowe o powierzchni powyżej 3 ha, zalicza się do inwestycji wymagających uzgodnienia decyzji pozwalającej na budowę w zakresie oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.
Podstawowym dokumentem, w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia rozwiązań projektowych danej inwestycji, jest opracowanie zwane raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wymogi jakie winien spełniać ww. dokument określone zostały w art. 52 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zważywszy, że ma on rozstrzygające znaczenie dla wyniku uzgodnienia winien on być szczególnie wnikliwie przeanalizowany przez organy uzgadniające rozwiązania projektowe w zakresie ochrony środowiska. Oceniając i określając bezpośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko i warunki życia ludzi powinien on uwzględniać wszelkie informacje i dane zawarte w projekcie budowlanym przedsięwzięcia, którego uzgodnienie jest dokonywane. Sporządzony w niniejszej sprawie raport nie spełniał wskazanych wyżej wymogów. Jest poza sporem, że w sporządzonym w grudniu 2001 r. projekcie budowlanym, przedstawionym do uzgodnienia organom w zakresie ochrony środowiska wskazano, iż w skład kompleksu wielofunkcyjnego "Z." wchodzą garaże dla samochodów osobowych na około 1790 miejsc parkingowych zlokalizowanych na czterech poziomach w części podziemnej kompleksu.
Określając emisję zanieczyszczeń, której źródło stanowić będą parkingi podziemne, autorzy raportu, przy dokonywaniu obliczeń wielkości emisji przyjęli natomiast, że w garażach tych będzie 1400 miejsc.
Nie sposób zgodzić się z przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeniem, że różnica w ilości miejsc postojowych wyrażająca się liczbą 390 miejsc nie ma wpływu na stan zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Wielkość ruchu pojazdów zależy od ilości pojazdów, a ta z kolei uzależniona jest od ilości miejsc parkingowych. Przy uwzględnieniu 1400 miejsc przyjęto, iż na dobę obciążenie to będzie wynosiło 4600 pojazdów. Zwiększenie ilości miejsc postojowych do 1790 niewątpliwie spowoduje, że obciążenie ruchem pojazdów będzie odpowiednio większe. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu, że wobec nieuwzględnienia w dokonanych w raporcie obliczeniach zamieszczonej w projekcie budowlanym faktycznej ilości miejsc parkingowych, aktualnie brak jest podstaw do oceny emisji zanieczyszczeń dla parkingów podziemnych przewidzianych dla 1790 miejsc postojowych. Z wymienionych wyżej przyczyn zarzut naruszenia przez sąd wskazanych na wstępie przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
2. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, sprowadzający się do błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji. Stosownie do jego brzmienia "w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, dobra kultury (...), 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, 3) wymagany zakres monitoringu".
Formułując przedstawiony wyżej zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polega błędna interpretacja tego przepisu przez sąd. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego jest wyraźne wskazanie na czym polega mylne rozumienie przez sąd danego przepisu, a także wyjaśnienie jak zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten powinien być rozumiany. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie przedstawia żadnego uzasadnienia omawianego zarzutu, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tym samym odniesienie się do niego.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).