Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 331/11, w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 grudnia 2010 r., nr DOZ-OAiK-6700/1137/10 [MT/148/10], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na odbudowę kamienicy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie z dnia 10 września 2010 r. nr 180/2010.
W motywach wyroku Sąd powołał się następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:
Decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r., nr 180/2010, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił udzielenia pozwolenia na rozbudowę kamienicy usługowo-mieszkalnej przy ul.... w Nowym Mieście Lubawskim (działka nr..., obręb..., stanowiąca element składowy założenia urbanistycznego Starego Miasta w Nowym Mieście Lubawskim, objętego ochroną prawną na podstawie decyzji z dnia 13 sierpnia 1957 r., wpisującej ww. założenie urbanistyczne wraz z obszarem poza murami obronnymi w granicach od 50 do 100 m od linii zewnętrznej obwarowań do rejestru zabytków woj. warmińsko-mazurskiego) oraz pozwolił na remont elewacji ww. budynku, polegający na miejscowej naprawie tynków oraz malowaniu elewacji w kolorze szarym. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że planowana inwestycja trwale zniekształciłaby obecną północną linię zabudowy ul. D., na odcinku jej załamania, oraz doprowadziłaby do zniekształcenia obrysu historycznego placu św.
Tomasza. Ponadto, planowana rozbudowa kamienicy byłaby niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powodowałaby zmianę historycznych relacji przestrzennych, zachodzących m.in. pomiędzy budynkami przy ul...., współtworzącymi przełamanie historycznej północnej linii zabudowy i złamałaby zasadę ochrony otoczenia obiektu, jako przestrzeni niezabudowanej, współtworzącej przestrzeń historycznego placu. Jednocześnie, organ konserwatorski uznał, że planowane prace polegające na naprawie tynków i malowaniu elewacji są rozwiązaniem prawidłowym, w związku z czym udzielił pozwolenia na ich wykonanie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r. nr DOZ-OAiK/6700/1137/10 [MT/148/10], po rozpatrzeniu odwołania K. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy powołał treść art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie zabytków, zgodnie z którym podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto Minister wskazał, że powyższy budynek podlega dodatkowo ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowe Miasto Lubawskie, uchwalonego Uchwałą Nr XXXVI-282/2005 Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 11 lipca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 109 poz. 1453), zmienionego Uchwałą Nr XVIII/109/08 Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 12 lutego 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-mazurskiego Nr 46, poz. 991). Zgodnie z zapisami § 9 ww. planu w strefie "A" pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej, którą objęto założenie urbanistyczne starego miasta, wpisane do rejestru zabytków w obrębie murów obronnych wraz z fosami i pasem terenu szerokości 50 - 100 m, obowiązują m.in. nakazy: zachowania proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę bloku zabudowy, zachowania historycznych relacji przestrzennych, zachowania istniejącej formy architektonicznej, zachowania w maksymalnym stopniu struktury budowli, detalu architektonicznego przy remontach i modernizacji oraz nakaz ochrony budynków wpisanych do rejestru zabytków, budynków postulowanych do wpisania do rejestru zabytków i budynków posiadających walory kulturowe, figurujących w ewidencji zabytków.
Organ odwoławczy wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Minister wskazał również, że ulica... znajdowała się niegdyś na przedmieściu północnym Nowego Miasta Lubawskiego, przed niezachowaną do czasów obecnych B. B. i została zabudowana na przełomie XIX i XX w. w sposób typowy dla dzielnic przedmiejskich, wolnostojącymi kamienicami. Kamienica zlokalizowana jest na przełamaniu ulicy D., przy dawnym placu św. Tomasza. Z tego względu budynek był eksponowany nie tylko od południa, czyli do fasady, ale także od zachodu, ponieważ oś zachodniego odcinka dawnej L.(obecnie ul. D.) wpada dokładnie na elewację zachodnią kamienicy, której miałaby dotyczyć rozbudowa. Podobna sytuacja dotyczy budynku przy ul. S., który stanowi widokowe zamknięcie wschodniego odcinka L. Linie wyznaczone przez zachodnią ścianę oraz elewację frontową wyznaczają historyczne linie zabudowy ulicy D., dawniej L. oraz jej przełamania tworzącego dawny T. P..
Kontynuacją przełamanej linii zabudowy ulicy jest budynek przy ul. D. (w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji pomyłkowo wskazany jako 17 a) i elewacje następnych budynków, znajdujące się już poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków.
Minister wskazał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie miała negatywny wpływ na zachowanie w jak najmniej zmienionym stanie zabytku, jakim jest staromiejski układ urbanistyczny. Z dołączonego do akt sprawy wyrysu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wynika zaś, że elewacja frontowa i zachodnia kamienicy wyznaczają historyczne linie zabudowy ulicy D. i dawnego placu św. Tomasza. Oznacza to, że budynek pełni niezwykle ważną rolę w zabytkowym układzie urbanistycznym miasta, wyznaczając granicę historycznych wnętrz urbanistycznych ulicy i placu. Rozbudowa kamienicy od strony zachodniej, tj. od strony placu spowodowałaby zatarcie czytelności tych ważnych elementów układu urbanistycznego i zniekształcenie obrysu historycznego placu. Ewentualna rozbudowa kamienicy spowodowałaby zmianę formy architektonicznej budynku, które to działanie byłoby sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z tymi ustaleniami, budynek przy ul. D. leży w jednostce B-128 MWU i został oznaczony na rysunku planu jako obiekt ujęty w ewidencji konserwatorskiej. Dla tej jednostki obowiązuje nakaz bezwzględnego zachowania budynków ujętych w ewidencji, posiadających walory kulturowe oraz nakazy ustalone w § 9 pkt 9 i 10 planu. Minister stwierdził, że planowana rozbudowa spowodowałaby przekształcenie formy architektonicznej budynku, której istotą jest symetryczna w widoku od frontu, zwarta bryła, z typową elewacją szczytową od strony zachodniej. Mimo przekształcenia po lewej stronie okien parteru w witrynę z wejściem, od strony frontowej budynek przy ul. D. ma nadal symetryczną kompozycję bryły.
Minister wskazał, że zmiany wyglądu budynku przy ul. S. nie doprowadziły do zmiany relacji przestrzennych i czytelności historycznej linii zabudowy. Pomimo częściowego zatarcia zarysu dawnego placu św. Tomasza, po wybudowaniu biblioteki miejskiej, to właśnie ściany budynków przy ul. D. i S. nadal wyznaczają historyczne granice tego placu. Dla zachowania tych granic nie ma znaczenia nieco zmieniony wygląd elewacji tych budynków. Natomiast stopień zachowania detalu architektonicznego kamienicy przy ul. D. i zmiany stolarki okiennej jest drugorzędny wobec zachowania czytelności wnętrza urbanistycznego, tworzonego przez historyczne linie zabudowy i historyczne bryły współtworzące pierzeje uliczne jako "ściany wnętrz urbanistycznych".
Minister zgodził się z odwołującym, że w załączonym do akt sprawy protokole z dnia 14 września 2009 r., sporządzonym przez inspektora ochrony zabytków w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Olsztynie i podpisanym przez stronę postępowania błędnie opisano końcówki elementów konstrukcji dachu, jako detal snycerski, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu pierwszej instancji. Błąd ten nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Organ pierwszej instancji błędnie też podał w uzasadnieniu decyzji adres budynku, stojącego za przełamaniem linii ul. D., tworzącego wnętrze placu św. Tomasza. Budynek ten ma nr..., a nie..., co w sposób jednoznaczny wynika z rysunku planu zagospodarowania przestrzennego. Błąd ten nie stanowi także przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż istotą sprawy jest ocena wartości budynku przy ul. D. i jego roli w historycznym układzie urbanistycznym, a nie ocena wartości budynku... (błędnie oznaczonego...).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł K. H. zarzucając naruszenie art. 7, 8 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., poprzez pominięcie, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz art. 36 § 1 pkt. 1 w związku z art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez oddalenie odwołania. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy opierał się na założeniu urbanistycznym z 13 sierpnia 1957 r., które zostało przepisane do planu zagospodarowania przestrzennego miasta NML, które nie weryfikuje 50-ciu lat zmian na ulicy D. - postkomunistycznych zabudowań, które dawno już zniszczyły ład architektoniczny. Kamienica przy ul. D. w Nowym Mieście Lubawskim od części historycznej miasta tzn. wirtualnych murów obronnych (zostały rozebrane w latach 60 i 70 poprzedniego stulecia) została odgrodzona wielorodzinnym blokiem mieszkalnym oraz garażami.
Natomiast najbliższy fragment murów obronnych to Brama Lubawska, która mieści się w odległości 120 m od spornego miejsca rozbudowy. Zdaniem skarżącego nie sposób się zgodzić ze wskazanymi przez organ odwoławczy nakazami: zachowania proporcji wysokości bloku zabudowy, zachowania historycznych relacji przestrzennych, istniejącej formy architektonicznej, gdyż zostały one już wcześniej zatracone poprzez min. wybudowany późno socjalistyczny czterokondygnacyjny budynek oraz garaże. Skarżący poniósł, że wszelkie wskazane przez organ odwoławczy nakazy i zakazy dotyczą budynków posiadających walory kulturowe figurujących w ewidencji zabytków.
Natomiast jak wynika z protokołu oględzin z dnia 14 września 2009 r. sporządzonego przez Inspektora Ochrony Zabytków, wyznaczonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie budynek przy ul. D. nie posiada detalu architektonicznego. Ponadto organ sam przyznał, że konstrukcja budynku nie posiada elementów ozdobnych, ani nie przywołuje nowych wskazujących na walory kulturowe. Również koncepcja, że powoływana historyczna linia zabudowy oraz historyczne granice placu św. Tomasza tworzą ściany budynków przy ul. D.... i... b oraz S., nie jest prawdziwa, gdyż historyczne przełamanie linii zabudowy przy ulicy D. nie jest możliwe. Budynek ten od przedmiotowej posesji jest oddalony o ok. 15 m, a wskazane przełamanie odbywało się na szopkach oraz krzakach, które porastały tam do czasu powstania w latach 1970-1975 budynku przy ulicy D..
Również dr K. G. (archeolog–konserwator) w opinii podkreśla, iż posesja przy ulicy D. nie reprezentuje specjalnych cech stylowych i pozbawiona jest elementów charakterystycznych dla schyłku XIX wieku. Ponadto budynek położony jest poza strefą Starego Miasta, jakie ograniczały średniowieczne mury warowne z bramami Brodnicką, Lubawską oraz tzw. Kurzętnicką, jakie zidentyfikować można naocznie (poza tą ostatnią) odnosząc się do planu Puffendorfa z 1655 r.
W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną na wcześniejszym etapie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią normy prawa obowiązującego bądź też są logicznymi konsekwencjami tych norm, a więc mają charakter normatywny. Oznacza to, że naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki, jak naruszenie każdej innej normy prawnej. Zgodnie z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a.
Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, (...), kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Organy ustaliły, że przedmiotowy budynek został wybudowany na terenie założenia urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków jako strefa ochrony konserwatorskiej.
Skutkiem wpisania danego obszaru do rejestru zabytków jest poddanie, co do zasady, ochronie tego obszaru, zachowanie dotychczasowego widoku, a także innych elementów wpływających na wygląd miasta i otoczenia. Obowiązek zaś uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru wynika przede wszystkim z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, który wymaga pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W tym przypadku kluczowe znaczenie ma przesłanka podejmowania działań mogących prowadzić do zmiany wyglądu zabytku, czy też założenia urbanistycznego.
Ponadto organy obu instancji wskazały, że ochrona powyższego założenia urbanistycznego, wynika także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowe Miasto Lubawskie. Zgodnie z ustaleniami planu budynek przy ul. D. leży w jednostce B-128 MWU i został oznaczony na rysunku planu jako obiekt ujęty w ewidencji konserwatorskiej. Organy wskazały również, że jednostka B-128 MWU położona jest w strefie "A" - w strefie ochrony konserwatorskiej, a tam obowiązują nakazy opisane w § 9 planu. Na poparcie swoich twierdzeń organy załączyły: kserokopie zdjęć, załącznik graficzny, fotografie, mapę sytuacyjno-wysokościową.
Sąd zauważył jednak, iż z powyższych dokumentów, w szczególności dołączonych kserokopii map, nie wynika gdzie jest położona linia wyznaczająca ścisłą ochronę konserwatorską – strefę A. Ustalenie tej okoliczności jest istotne, gdyż umożliwi to zobrazowanie rozmieszczenia w tej strefie jednostki strukturalnej B-128 MWU, w obszarze której położona jest nieruchomość przy ul. D. Ustalenie tej okoliczności przesądzać więc będzie o ochronie lub braku prawnej ochrony przedmiotowego budynku. Ponadto Sąd dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest także decyzji z 1957 r. o wpisie do rejestru zabytków powyższego założenia urbanistycznego, z której wynikałoby bezspornie położenie przedmiotowej nieruchomości na terenie ochrony konserwatorskiej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, nie uzasadniły w sposób wymagany w demokratycznym państwie prawa, ingerencji w prawo własności skarżącego odnośnie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. D. Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni uwagi i zastrzeżenia wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, mając na względzie, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., poprzez uchylenie wyroku sądu I instancji wskutek niewykonania ustrojowego obowiązki Sądu przeprowadzenia kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem;
- 2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że organy orzekające w niniejszej sprawie mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy. Wskazując na te zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podniósł, że strona nie kwestionowała, że obszar oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako B-128 MWU, na którym znajduje się budynek przy ul. D., znajduje się na obszarze strefy A w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i objęty jest założeniem architektonicznym wpisanym do rejestru zabytków. Dopiero na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżący oświadczył, że wg jego wiedzy budynek, którego dotyczy postępowanie leży poza strefą A czyli nie podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Zdaniem Ministra objęcie ww. kamienicy ochroną w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można wywnioskować na podstawie samej tylko treści planu bez sięgania do załącznika graficznego. Paragraf 9 planu stanowi, że "wyznacza się strefę "A" - pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej, którą objęto założenie urbanistyczne starego miasta wpisane do rejestru zabytków w obrębie murów obronnych wraz z fosami i pasem terenu szerokości 50-100 m. zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu".
Wobec tego, że fakt objęcia ochroną założenia urbanistycznego Starego Miasta Nowego Miasta Lubawskiego był oczywisty zarówno dla strony, jak i dla organu, brak decyzji o wpisie w aktach sprawy nie uzasadnia zaniechania przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeśli zdaniem Sądu kopia lub poświadczona za zgodność z oryginałem kopia koniecznie musi znaleźć się w aktach sprawy, to Sąd powinien był w ramach kontroli rozstrzygnięcia wskazać przepis prawny, z którego wynika taki obowiązek organu dołączenia kopii lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji o wpisie do akt sprawy i stwierdzić naruszenie tego przepisu przez organ, a nie - uchylać się od przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Minister podniósł również, że organ konserwatorski nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność usytuowania kamienicy przy ul. D. na obszarze założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, jak również strefy A chronionej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem fakty te nie wymagają dowodu jako powszechnie znane, jak również znane organowi z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. H. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że organy orzekające w niniejszej sprawie mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, nie jest trafny.
Twierdzenia organu, iż przedmiotowy budynek jest położony w strefie A planu zagospodarowania przestrzennego i że objęty jest założeniem urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, nie zostały dostatecznie udowodnione w toku postępowania administracyjnego, a wbrew twierdzeniom Ministra miało to znaczenie nie tylko dla rozstrzygnięcia sprawy, ale i wykazania kompetencji organu.
Kserokopia fragmentu rysunku planu, który organy włączyły do akt sprawy nie zawiera opisu z oznaczeniem linii oznaczającej granicę strefy A, a na kserokopii nie oznaczono jej też w żaden inny sposób. Wskazywana zaś przez obecnego na rozprawie skarżącego kasacyjnie przebiega przed jego budynkiem. W takim stanie rzeczy należało podzielić poglądy Sądu Wojewódzkiego, iż niedołączenie do akt sprawy decyzji o wpisie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego wraz załącznikiem graficznym stanowi istotny brak dowodowy. Z samego zaś opisu granic chronionego założenia, które mają, jak to wynika z podawanych okoliczności, przebieg nieregularny (od 50-100 m), wbrew zapatrywaniom organu, na podstawie załączonych do akt przez organ dowodów, nie sposób zidentyfikować granicy terenu poddanego ochronie, do której to granicy rozciągają się kompetencje organu konserwatorskiego. Ścisłe ustalenie granicy obszaru poddanego ochronie, będzie miało zatem znaczenie zarówno dla określenia możliwości zabudowy, jak i pozwoli na ustalenie kompetencji organów konserwatorskich do wydania stosownej decyzji.
Wobec tego, że nie okazał się również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki prawidłowo przeprowadził kontrolę rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem, skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.