Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2262/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. oddalił skargę B. K. (dalej również jako "skarżąca") na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] lutego 2014 r. B. K. wniosła do Rady m. st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały Rady m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (dalej: "Studium") w zakresie odnoszącym się do terenu, na którym znajdują się działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb [...]) usytuowane przy ul. Z. w dzielnicy W. w Warszawie. Wezwanie to Rada m. st. Warszawy pozostawiła bez odpowiedzi.

W dniu [...] marca 2014 r. B. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Studium w zakresie objętym ww. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zażądali stwierdzenia nieważności Studium w części odnoszącej się do terenu działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o odrzucenie wniesionej przez S. K. skargi wobec niepoprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz oddalenie wniesionej przez B. K. skargi wobec jej bezzasadności, jako że zarzuty w niej sformułowane nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014 r. odrzucił skargę S. K., a wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 794/14 oddalił skargę wniesioną przez B. K. Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II OSK 27/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. K., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA uznał, że zasadnie skarżąca zakwestionowała ocenę Sądu Wojewódzkiego, iż zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego, bowiem zakwestionowane przez skarżącą regulacje Studium wprowadziły ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności do oznaczonych działek gruntowych, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w tej sprawie. Ustalając uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały należało rozważyć, czy treść Studium wprowadza zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiącej jej własność.

W tym kontekście istotne znaczenie miało ustalenie, że w dacie uchwalenia Studium nie obowiązywał dla oznaczonego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a grunty należące do skarżącej, jako działki leśne według ewidencji gruntów, podlegały regulacji przepisów powszechnie obowiązujących. Ewentualna więc zabudowa na takich terenach mogła być dopuszczona wskutek zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, dokonanej w planie zagospodarowania przestrzennego. Taki stan prawny w zakresie przeznaczenia spornych gruntów został zmieniony przez wprowadzony w Studium zakaz zabudowy oraz inne ustalenia dotyczące terenu zieleni leśnej. Skoro skarżąca powoływała się na potencjalną możliwość zmiany przeznaczenia należących do niej gruntów leśnych w planie miejscowym, tak jak to zostało dokonane dla terenów sąsiednich, to trudno byłoby przyjąć, że kategoryczny zakaz zabudowy i inne ograniczenia ustanowione w przedmiotowej uchwale nie pogorszyły jej sytuacji w zakresie uprawnień właścicielskich.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na pismo procesowe skarżącej z [...] lipca 2014 r., powołujące się na ustalenia planu miejscowego z 1992 r., obowiązującego do końca 2003 r., który w ustaleniach podstawowych dla obszaru [...], obejmującego działki nr [...] i [...], dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną. W piśmie tym skarżąca zanegowała, że podstawą wprowadzonego zakazu zabudowy na terenie jej nieruchomości mogły być przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz.U. z 2017 poz. 624; dalej "ustawa o lasach"), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 60; dalej "ustawa o ochronie przyrody") oraz rozporządzeń Wojewody Mazowieckiego z 16 kwietnia 2004 r. i 4 kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka i w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka.

Wskazała również regulację ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczającą zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (pod zabudowę) i szeroko wywodziła, że wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości nie są konieczne z uwagi na ochronę środowiska.

NSA podniósł, że w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że skoro ustawodawca wprowadził dwa akty planowania lokalnego w gminie, w postaci studium i planu miejscowego, to gmina nie ma możliwości określania w studium spraw ani stosowania środków zastrzeżonych dla planu miejscowego. Wkraczanie przez ustalenia studium w strefę planu miejscowego stanowi takie naruszenie prawa, które skutkować może stwierdzeniem nieważności studium w trybie nadzoru prawnego. W okolicznościach tej sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozważyć, czy zakwestionowane regulacje Studium mieszczą się w ustaleniach kwalifikowanych jako ustalenia kierunkowe przewidziane w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p."), przy uwzględnieniu treści art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2, a zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w którym jest mowa o "zakazie zabudowy".

NSA stwierdził, że pominięcie przez Sąd Wojewódzki wymienionych przepisów, stanowiących podstawowe kryteria legalności zaskarżonego aktu planistycznego, skutkowało wadliwie przeprowadzoną kontrolą. Jako zasadny należało uznać zarzut, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził wyczerpującej oceny zaskarżonej części uchwały i nie odniósł się wszechstronnie do zarzutów skargi, co było konieczne, aby stwierdzić, czy uzasadnione było wprowadzenie do ustaleń Studium kwestionowanych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącą, jako właścicielkę działek nr [...] i [...].

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga B. K. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na te kwestie, które zostały przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r. Po pierwsze za niezasadne uznano twierdzenia skarżącej, że wskutek uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne z dopuszczeniem ich zabudowy. Po drugie, w dacie uchwalenia Studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był przez przepisy odrębne, zgodnie z którymi uzyskanie prawa zabudowy na terenach leśnych wymagało uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po trzecie, ustalenia Studium dotyczące terenu zieleni leśnej nie przewidują zakazu grodzenia działek, lecz wprowadziły m. in. obowiązek określenia w planie miejscowym szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania grodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów. W zaistniałym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, pozostała do oceny kwestia prawidłowości wprowadzenia w Studium zakazu zabudowy jako ustalenia kierunkowego Studium, którym objęto tereny zielone, w tym tereny zieleni leśnej oznaczone symbolem ZL.

W ocenie Sądu, zakwestionowane unormowanie Studium mieści się w ustaleniach kwalifikowanych jako ustalenie kierunkowe przewidziane w art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przy uwzględnieniu treści art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2, a zwłaszcza jego pkt 9, gdzie jest mowa o "zakazie zabudowy". W Studium, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określono kierunek dotyczący użytkowania terenów zieleni, w tym terenów zieleni leśnej oznaczonych symbolem ZL, przez ustalenie zakazu zabudowy. Przyjęte w Studium ustalenie kierunkowe polityki przestrzennej m. st. Warszawy w postaci zakazu zabudowy jako sposobu użytkowania terenów objętych symbolem ZL ma zatem oparcie w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który określa wymagania co do dopuszczalnych kierunków ustaleń zawartych w tekście studium, a dotyczących użytkowania terenów i w ramach tego ustalenia daje uprawnienie do określana w studium terenów wyłączonych spod zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji, nie doszło do niezgodnej z prawem ingerencji w zakres przedmiotowy zastrzeżony dla planu. Określono kierunek użytkowania terenów zieleni leśnej ustalając zakaz zabudowy, nie zaś przeznaczenie terenów, które jest zastrzeżone dla planu w myśl art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotowe tereny zachowały dotychczasowe przeznaczenie – status terenów zielonych, w tym terenów leśnych, z ustaleniem kierunkowym dotyczącym ich użytkowania – jako przewidzianych do wyłączenia spod zabudowy.

Odnosząc się do wyłączenia terenów zieleni leśnej spod zabudowy, którego zakresem zostały objęte działki skarżącej, Sąd podał, że podstawę do ustalenia kierunkowego Studium, kwestionowanego przez skarżącą, oprócz danych i ustaleń określonych w Opracowaniu ekofizjograficznym (przytoczonym w najistotniejszym zakresie dla sprawy przez organ w piśmie z [...] marca 2017 r.), następnie przeniesionych do tekstu Studium, mogły stanowić regulacje prawne przepisów odrębnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalania Studium), tj. ustawy o lasach, ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeń dotyczących Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. We wszystkich tych aktach prawnych las jest jednostką szczególnie chronioną. Uzasadnieniem dla wprowadzonego w Studium ograniczenia posiłkowo mógł być także fakt położenia spornego terenu zieleni leśnej, w zakres którego wchodzą działki skarżącej nr [...] i [...], w granicach Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka.

Podsumowując Sąd wywiódł, że jakkolwiek w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest ochrona środowiska, w tym ochrona gruntów leśnych i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się powyższe wartości, przyjmując za podstawę planowania na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Oceniając określone w Studium ustalenie kierunkowe - zakaz zabudowy - przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, w ocenie Sądu, należało kierować się nie tylko interesem jednostki, ale przede wszystkim interesem publicznym.

Tereny w granicach administracyjnych miast nie mogą ograniczać się tylko do terenów przeznaczanych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Mieszkańcy miasta potrzebują terenów o różnym przeznaczeniu. W pewnych przypadkach istnieje zatem konieczność utrzymania charakteru zagospodarowania danych obszarów, w skład których wchodzą nieruchomości, będące przedmiotem prywatnej własności, pod określone funkcje służące społeczeństwu. Oczywistym jest fakt, że w interesie właściciela nieruchomości położonej w mieście leży chęć jej zabudowy, nie jest jednak możliwe, a nawet wskazane, by każda nieruchomość, zwłaszcza położona w wartościowym pod względem przyrodniczym zwartym kompleksie leśnym, pełniącym funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne czy osłonowe, stanowiącym element "zielonych płuc" (Mazowiecki Park Krajobrazowy) i Warszawskiego Systemu Przyrodniczego, mogła zostać przeznaczona pod zabudowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów prawa procesowego, tj.:
2. 1) "art. 145 § 1 pkt 1 a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – na rozprawie przed NSA pełnomocnik skarżącej kasacyjnie sprostowała, że jest to zarzut naruszenia art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. – przez uznanie, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. narusza zasady ustalania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego i ingeruje w zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co m.in. potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r.;
3. 2) art. 190 p.p.s.a., przez niezastosowanie się do wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 27/15, a w szczególności do uznania przez NSA, że gmina nie ma możliwości określania w studium spraw ani stosowania środków zastrzeżonych dla planu miejscowego, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, w jakim znaczeniu przepisy ustawy o lasach miałyby stanowić podstawę do ustalenia w studium zakazu zabudowy dla terenu o przeznaczeniu ZL, tj. zieleni leśnej, zwłaszcza co do nieruchomości skarżącej, że oceniając legalność zaskarżonej uchwały w sprawie Studium - przez pryzmat rozporządzeń Wojewody co do parku krajobrazowego - Sąd winien uwzględnić przepisy ustawowe, na podstawie których zostały one wprowadzone i należy zwrócić uwagę na katalog zakazów właściwych dla parku krajobrazowego oraz że ustalenia planu miejscowego z 1992 r. dopuszczały utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową lub komunalną;
4. 3) art. 190 p.p.s.a. - poprzez błędne rozumienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakresu związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA;
5. 4) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a, oraz art. 145 § 1 "pkt. a" p.p.s.a., przez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie naruszenia przez organ administracji art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 4 pkt 1, 4, ust. 5 i 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 28 u.p.z.p., art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 1, 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 140 kc, przez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona uchwala nie narusza prawa;
6. 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem;
7. 6) art. 134 § 1 p.p.s.a, przez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie podniesionego w skardze zarzutu odnoszącego się do niezgodności Studium z poprzednimi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi przedmiotowego terenu (działki nr [...] i [...]), zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zarzutu dotyczącego dotychczasowej możliwości zabudowy przedmiotowego terenu zawartego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r.;
8. 7) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona;
9. 8) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wnioskowanym w skardze, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt II skargi kasacyjnej.
10. 9) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że w Studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowania i uzbrojenie terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej,
11. 10) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że w studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowania i uzbrojenie terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej;
12. 11) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 2 i 7 Konstytucji, przez nie dogłębne przeanalizowanie pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i powołanych na ich uzasadnienie dowodów, co spowodowało błędne uznanie, iż Studium posiada wystarczające uzasadnienie, aby ograniczyć prawo własności skarżącej, podczas gdy działanie miasta było dowolne i nieuzasadnione;
13. 12) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie dowodów skarżącej w postaci pisma Burmistrza Dzielnicy W. z [...] września 2010 r., pisma Urzędu m.st. Warszawy z [...] marca 2011 r., decyzji Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z [...] stycznia 2013 r., uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., pisma R. z [...] września 2014 r., podczas gdy pozostawały one w związku z oceną legalności uchwały Rady m.st. Warszawy, a w szczególności z oceną uzasadnienia Studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
14. II. przepisów prawa materialnego:
15. 1) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o lasach oraz w zw. z art. 1, art. 2 ust. 2 pkt. 1, art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 153, art. 154 i art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, przez ukształtowanie w Studium sposobu wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności działek nr [...] i [...] (zakazu zabudowy), sprzecznie z treścią nabytego przez nią prawa w sytuacji, w której zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w Studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie, a także przez brak należytego uzasadnienia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w zakres prawa własności, co narusza także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
16. 2) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;
17. 3) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) przez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu studium,
18. 4) art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie,
19. 5) art. 31 ust. 3, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd nie zastosował ww. przepisów i nie stwierdził nieważności uchwały, którą ograniczono przysługujące skarżącej prawo własności przy zastosowaniu środków o stopniu dolegliwości nie większym niż to było niezbędne dla osiągnięcia założonych celów ochrony przyrody i walorów krajobrazowych i nietrafne przyjęcie, że system obowiązującego prawa dopuszcza możliwość ingerencji gminy (miasta) przez uchwalanie studium w sferę prawa własności, podczas gdy ograniczenia w zakresie korzystania z własności można wprowadzać tylko w drodze ustawy;
20. 6) art. 10 ust. 1 u.p.z.p. przez pominięcie przez Sąd faktu, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;
21. 7) art. 10 ust. 1 u.p.z.p. i art. 32 Konstytucji przez uznanie, iż przy uchwalaniu Studium interes publiczny jest ważniejszy od interesu indywidualnego, podczas gdy powinny być one równoważne;
22. 8) art. 16 ust. 3 i art. 13b ust. 3 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 pkt 9 lit. c) i d) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego (Dz. U. Nr 55, poz. 497) oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, przez uznanie, że organ administracji zaskarżoną uchwałą oraz rozporządzeniem nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat, nie przekroczył zamkniętego katalogu zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym i tym samym pominięcie, że istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, co skutkuje niedopuszczalnością wprowadzania kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2016 r., II OSK 27/15, wiążącego sąd, któremu sprawa została przekazana. W wyroku tym w szczególności przesądzono, że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 1992 r. nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne z dopuszczeniem ich zabudowy oraz że w dacie uchwalania Studium reżim prawny działek skarżącej regulowany był przez przepisy odrębne, zgodnie z którymi uzyskanie prawa zabudowy na terenach leśnych wymagało uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kierując się wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale ustalając zakaz zabudowy określono – stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – kierunek użytkowania terenów zieleni leśnej, nie zaś przeznaczenie terenów, które jest zastrzeżone dla planu (s. 35).

Przedmiotowe tereny zachowały dotychczasowe przeznaczenie – status terenów zielonych, w tym terenów leśnych, z ustaleniem kierunkowym dotyczącym ich użytkowania – jako przewidzianych do wyłączenia spod zabudowy (s. 36). Ustalenie kierunkowe studium w postaci zakazu zabudowy wiąże się z realizacją głównego celu ochrony Parku jakim jest zachowanie istniejących kompleksów leśnych (s. 43).

Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zastosował się do wykładni prawa przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2016 r., II OSK 27/15, ponieważ ustalił, że przyjęty w zaskarżonej uchwale zakaz zabudowy stanowi kierunek użytkowania terenów zieleni leśnej, określony w studium stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu [...] października 2006 r.). Tak określony zakaz zabudowy nie stanowi zatem określenia przeznaczenia terenów, które w myśl art. 15 ust. 2 u.p.z.p. jest zastrzeżone dla planu, a więc nie wkracza przez ustalenia studium w strefę planu miejscowego i – w konsekwencji – nie stanowi takiego naruszenia prawa, które skutkować może stwierdzeniem nieważności studium.

Określony w ten sposób kierunek użytkowania terenów nie zmienił dotychczasowego przeznaczenia terenów, które przed podjęciem zaskarżonej uchwały stanowiły tereny leśne i również nie mogły być zabudowane. Nie doszło w tej sytuacji do zmiany uprawnień właścicielskich skarżącej kasacyjnie, która także poprzednio bez zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogłaby zabudować przedmiotowych działek.

Podkreślić wypada, że w sprawie tej konieczne było ważenie interesów właścicieli działek objętych studium oraz interesu społecznego, wyrażającego się w konieczności ochrony przyrody i zachowania istniejących kompleksów leśnych. Zauważyć wypada, że przedmiotowe działki usytuowane są w szczególnym miejscu – na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Z tego względu danie prymatu interesowi społecznemu przed interesem indywidualnym uznać należy za uzasadnione. Nie stanowi ono o uznaniu interesu publicznego za ważniejszy od interesu indywidualnego, gdyż konieczne było dokonanie wyboru, któremu z nich w danych warunkach należy dać pierwszeństwo i wybór ten został należycie uzasadniony.

Sąd I instancji w zaskarżonym kasacyjnie wyroku nie naruszył więc zarówno art. 190 p.p.s.a., jak i wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, w tym przepisów Konstytucji RP. Sąd ten słusznie więc oddalił skargę – zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Podkreślić przy tym należy, że w szczególności nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego i zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08).

W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. – w czasie składania skargi kasacyjnej – Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż naruszenie tych przepisów może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu bądź czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie są unormowaniami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi kognicję sądów administracyjnych oraz podstawowe kryterium sprawowania przez nie kontroli administracji publicznej. Zarzut ich naruszenia może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (por. np. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16 - LEX nr 2377894).

O ich naruszeniu można mówić, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez ten Sąd prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276).

Zauważyć też trzeba, że w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego nie ma zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (dotyczący decyzji lub postanowień), lecz – w razie uwzględnienia skargi na taki akt – zastosowanie ma art. 147 § 1 tej ustawy. Natomiast § 2 art. 147 p.p.s.a. dotyczy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1. Przepis ten nie ma więc zastosowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 188 p.p.s.a., ponieważ przepisu tego nie stosował (przepis ten stosuje NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej).

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.