Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/17 oddalił skargę Z. S. i S. S. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. poz. 1623, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) wstrzymał roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu z kostki betonowej i płyt betonowych prowadzone na działce przy ul. [...] [...]/[...] w [...] oraz nałożył na "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako inwestor) obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia.
Organ nadzoru budowlanego, stwierdzając niekompletność przedłożonej oceny technicznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazał inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych. Decyzja ta została jednak uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z projektem dotyczącym ich dokończenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. Następnie wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję nr [...], nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek wykonania robót polegających na rozbiórce istniejącej nawierzchni utwardzenia działki - placu inwestora w pasie 3 m od granicy z działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami: [...],[...] i [...] oraz po rozbiórce - obowiązek wykonania od strony działek sąsiednich krawężników betonowych o wymiarach: 15 x 30 x 100 cm i ułożenia ich na ławie betonowej z betonu C12/15, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r.
Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania tożsamych robót budowlanych jak w decyzji organu pierwszej instancji, wskazując jednakże dodatkowo na wykonanie krawężników betonowych o wymiarach: 15x30x 100 cm wg normy PN-EN 1340:2004 i ułożenie ich na ławie betonowej z betonu C12/15 wg normy PN-EN 206-1:2003, wynikających ze sporządzonego w listopadzie 2012 r. opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja z oceną techniczną i projektem na dokończenie robót drogowych związanych z utwardzeniem fragmentu własnej działki budowlanej oznaczonej nr [...] w [...] przy ul. [...] [...]/[...] " autorstwa mgr inż. K. B., tj. opisu technicznego str. 5 i 6 oraz rysunku 3.1. Szczegóły połączeń - str. 7, stanowiącego integralną część decyzji - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na wykonanie robót budowlanych zakreślono termin do dnia 1 lipca 2013 r. Decyzja ta wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.
Skarżący w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. złożyli wniosek o stwierdzenie tej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2013 r.
Organ ten uznał, że orzekające w sprawie organy zastosowały prawidłowy tryb postępowania naprawczego wynikający z art. 50 i art. 51 ustawy. Stwierdził jednocześnie, że wykonane utwardzenie nawierzchni gruntu na działce budowlanej ma charakter urządzenia technicznego, a roboty budowlane wykonywane przez inwestora należało zakwalifikować jako przebudowę utwardzonego placu, do której zastosowanie ma art. 50 ustawy. W konsekwencji zaakceptował nałożenie na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych wynikających ze sporządzonej oceny technicznej.
Organ zaznaczył, że zgodnie z postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] obowiązujący plan miejscowy obejmujący nieruchomość inwestora nie zakazuje zmiany ukształtowania terenu oraz że inwestor działał na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Dlatego też nie uwzględnił zarzutów skarżących podnoszących zrealizowania inwestycji na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz usługi nieuciążliwe.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżących, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po raz kolejny uznał, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i nie spełnia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., których wystąpienie warunkuje stwierdzenie nieważności decyzji. Rozwijając tę myśl podtrzymał stanowisko co do prawidłowości zastosowania trybu postępowania naprawczego i nałożonego w jego wyniku obowiązku wykonania robót budowlanych wynikających ze sporządzonej oceny technicznej.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący. Podnosząc wadliwość przeprowadzonego przez organ postępowania, szczególnie w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, stwierdzili, że organ nie zbadał zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie rozpatrywał kwestii podwyższenia terenu przez inwestora.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił na wstępie specyfikę postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, podkreślając, że nie rozstrzyga się w nim o istocie sprawy załatwionej w trybie zwykłym, lecz kontroluje się wyłącznie to, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., rozwijając kwestię przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skonstatował, że w przypadku ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. żadna taka wada nie wystąpiła.
Sąd odniósł się do kwestii utwardzenia gruntu, przywołując orzecznictwo, w świetle którego właściwa kwalifikacja takich robót budowlanych zależy od tego, czy utwardzenie pełni funkcję służebną czy też samodzielną lub dominującą. Przyjął, że utwardzenie w niniejszej sprawie słusznie zaliczono do urządzeń technicznych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy, zapewniających możliwość użytkowania znajdującego się na działce inwestycyjnej obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Zauważył bowiem, że inwestor posiada zezwolenie z dnia [...] stycznia 2008 r. na prowadzenie znajdującego się na działce wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.
W konsekwencji jego zdaniem uchybienie polegające na braku zgłoszenia zamiaru powstania tego urządzenia budowlanego słusznie spotkało się z ingerencją organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 ustawy, niezależnie od tego, czy utwardzenie stanowiło przebudowę, jak przyjęły organy.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd stwierdził, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to element stanu zgodnego z prawem, do którego roboty te mają być doprowadzone. Wyraził jednak pogląd, że w niniejszej sprawie "postępowanie legalizacyjne, dotyczące utwardzenia terenu, wymagającego zgłoszenia, niestanowiącego obiektu budowlanego, tylko urządzenie techniczne, będące w funkcjonalnym związku z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym, nie wymagało oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".
Sąd zwrócił też uwagę na inne postępowania dotyczące samowolnego podniesienia gruntu na działce inwestora w związku z wykonaniem utwardzenia, w wyniku których nałożono na niego określone obowiązki, m.in. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Jego zdaniem skoro prace te nie podlegają regulacji ustawy, to nie mają wpływu na odpowiedź na pytanie o to, czy decyzja ostateczna narusza prawo w stopniu rażącym.
W końcowej części uzasadnienia Sąd nie podzielił zarzutu niezapewnienia skarżącym prawa do czynnego udziału w postępowaniu, akcentując, że wykazywali oni aktywność w postępowaniu, składali wyjaśnienia i przeglądali akta.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 marca 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne.
Najpierw pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 (pełnomocnik oznaczył tę jednostkę jako ust.
1) w związku z art. 145 § 1 lit. c (winno być § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji, skutkującego niewyjaśnieniem istoty sprawy, w szczególności tego, czy nałożony na inwestora obowiązek realizacji robót budowlanych jest zgodny z przepisami prawa, w tym z uchwałą Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 26 września 2001 r. nr 641/2001 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego przy ul. Spalskiej 26-28 (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2001 r. Nr 231 poz. 3433, dalej powoływanej jako plan miejscowy).
Następny zarzut odniesiono ponownie do art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, pomimo naruszenia przez decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] marca 2017 r. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy, i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w tej sprawie. W jego ocenie w sytuacji, gdy inwestor realizował prace bez decyzji o pozwoleniu na budowę, bez zgłoszenia i w sposób niezgodny z planem miejscowym, należało zastosować procedurę określoną w art. 48 ust. 1 ustawy.
Dalej pełnomocnik podniósł naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnej dokumentacji nadesłanej do akt postępowania sądowego i uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zbadał w pełni stan faktyczny i prawny sprawy, chociaż w ogóle nie wziął pod uwagę treści planu miejscowego.
Kolejny zarzut dotyczył art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik wyeksponował brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dokładnego odniesienia się do stanowiska skarżących w zakresie podnoszonych zarzutów dotyczących: nieobjęcia przez plan miejscowy całego terenu zakładu inwestora, zakazu zabudowy spornego terenu, nierównego traktowania stron i uznaniowości organu pierwszej instancji (w sytuacji, w której działki należące do inwestora zostały objęte zakazem zabudowy innej niż jednorodzinna, a faktycznie organ dopuścił taką zabudowę) oraz niezgodności obecnego stanu faktycznego z planem miejscowym.
Przedmiotem kolejnego zarzutu stały się art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Pełnomocnik zaznaczył, że skarga została oddalona pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji, skutkującego niewyjaśnieniem istoty sprawy oraz nieprzeprowadzenia w pełni postępowania dowodowego. Wskazał na pominięcie badania istotnych okoliczności warunkujących wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, nierozpatrzenie wymogów planu miejscowego w sposób umożliwiający korzystanie z gruntu przez inwestora zgodnie z prawem, a także zaakceptowanie przez Sąd braku ustaleń faktycznych organów obu instancji w zakresie podwyższenia terenu i nasypania ziemi oraz gruzu na działce [...] oraz nasypania jej na ścianę budynku skarżącego pod kątem występowania przesłanek uznania ww. naniesień za budowlę ziemną, a co za tym idzie podlegania jej regulacji ustawy.
Następnie zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) o charakterze rażącym, mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja wydana została bez rażącego naruszenia prawa i tym samym, że nie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Wreszcie ostatni zarzut procesowy odniesiono do art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika przepisy te niewłaściwie zastosowano, nie uchylając decyzji pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 2 K.p.a.), przyjmując zarazem błędnie, że decyzja nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych.
Z kolei pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że przepis ma zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji gdy inwestor realizował prace bez decyzji o pozwoleniu na budowę, bez zgłoszenia i w sposób niezgodny z planem miejscowym, co uzasadniało zastosowanie procedury określonej w art. 48 ust. 1 ustawy.
Pełnomocnik zarzucił też niewłaściwe zastosowanie § 2, § 3, § 9 i § 10 planu miejscowego poprzez przyjęcie, że na obszarze działki inwestycyjnej możliwe jest wykonanie robót budowlanych polegających na faktycznym podwyższeniu i utwardzeniu terenu.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przedstawił reguły stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jako rażąco naruszającej prawo, zauważając m.in., że o naruszeniu takim nie może być mowy tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego. Uznał wszelako, że "wbrew stanowisku organów, kwestia wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w sytuacji niefunkcjonowania w obrocie prawnym zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest jednoznaczna". Inwestor nie uzyskał bowiem pozwolenia na budowę odnośnie do spornych robót, co uniemożliwia postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Pełnomocnik zgodził się, że sporne roboty mogły być zrealizowane po dokonaniu ich zgłoszenia, lecz zaznaczył, że zgłoszenie takie musiało spotkać się ze sprzeciwem ze względu na niezgodność robót z planem miejscowym. Omówił znaczenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym i zwrócił uwagę, że w planie miejscowym na terenie, na którym przeprowadzono roboty, dopuszczono jedynie budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Poza tym utwardzenia nie można traktować jako urządzenia technicznego związanego z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym znajdującym się na innej działce budowlanej, tym bardziej iż w świetle dokumentacji nie pozostaje ono z tym obiektem w związku funkcjonalnym. Dlatego w sprawie należało orzec rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy.
W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego w zakresie nieustalenia kompletnego stanu faktycznego, w tym czy w ogóle roboty, do których został zobowiązany inwestor, zostały wykonane, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz nie odniósł się do stanowiska strony skarżącej w zakresie wszystkich podnoszonych przez nią zarzutów. Dodatkowo błędnie przyjął, że podwyższenie terenu i nasypanie ziemi oraz gruzu na działce inwestycyjnej oraz nasypanie jej na ścianę budynku skarżącego nie podlega regulacji ustawy w sytuacji, w której sam fakt prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie naruszenia stanu wód na gruncie nie może o tym świadczyć. Zdaniem pełnomocnika w sprawie należało zbadać, czy taki nasyp ziemny realizowany jest w określonym celu i czy stanowi budowlę ziemną, taką całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, o jakiej mowa w ustawie.
Organy zachowały się więc niekonsekwentnie, ponieważ w przypadku prac w postaci wykonania od strony działek sąsiednich krawężników betonowych i ułożenia ich na ławie betonowej, uznały za urządzenia techniczne immanentnie związane z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym.
Skarżąca i uczestnik postępowania J. K. poparli zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 24 lutego 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy uznano za konieczne uwzględniając rodzaj sprawy i przede wszystkim datę przekazania akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu umożliwiono przedstawienie na piśmie dodatkowego stanowiska w sprawie.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 31 marca 2021 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił kompletnych akt administracyjnych i zażądał ich uzupełnienia. Wyraził jednocześnie zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do tego jej zarzutu, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest to bowiem zarzut najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. W art. 141 § 4 P.p.s.a. określono wszak wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, toteż rozpatrywany zarzut może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest jednak dotknięte tego rodzaju wadą. Pozwala ono precyzyjnie odtworzyć stanowisko w sposób wolny od wątpliwości, mimo że nie w każdym fragmencie zostało ono wyrażone jasno. Utrudnia to, choć nie uniemożliwia, fakt, że Sąd pierwszej instancji pominął lub nie rozwinął części założeń czy też przesłanek swojego rozumowania, która, jak wynika z jego wywodu, uznał za oczywiste. Stąd pełnomocnik skarżącego niewłaściwe odczytał pewne tezy, przez co polemika, jaką z tymi tezami podjął, częściowo się z nimi rozmija. Niemniej Sąd pierwszej instancji najpierw przedstawił kryteria kontroli sądowoadministracyjnej uzależnione charakterem prawnym jej przedmiotu, czyli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, następnie rozważył wszystkie kwestie składające się na spór w sprawie, w tym objęte rozpoznawaną skargą kasacyjną. Wyjaśnił więc, dlaczego uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje tryb naprawczy określony w art. 50 i n. ustawy, nie zaś art. 48 ustawy, dotyczący tzw. samowoli budowalnej, po czym wyłożył powody, dla których jego zdaniem roboty budowlane w sprawie nie muszą być oceniane pod kątem zgodności z planem miejscowym.
Stwierdził też, że bez znaczenia dla sprawy pozostają prace wykonane na podstawie innych decyzji ostatecznych, w tym mających na celu przywrócenie stosunków wodnych na gruncie, oraz że skarżący nie byli pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu. Spostrzeżenia w tym ostatnim zakresie nie pozwalają się zgodzić z pełnomocnikiem skarżącego, że Sąd nie odniósł się do zarzutu podnoszącego nierówne traktowanie stron. Nie wiadomo wszak, na czym nierówność ta miałaby polegać w przypadku skarżących, którzy mieli możliwość aktywnego udziału w postępowaniu i z niej intensywnie korzystali.
Jak już była o tym mowa, z treści uzasadnienia można poznać dokładnie motywy Sądu, choć niekiedy wymaga to uwzględnienia kontekstu, który nie zawsze został naświetlony w sposób pełny. Z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dalszą kwestią jest natomiast, czy motywy te są prawidłowe. Można je kwestionować wyłącznie w ramach zarzutów kasacyjnych odniesionych do innych przepisów, które Sąd miał w każdym z tych przypadków błędnie zinterpretować lub niewłaściwie zastosować.
Te pozostałe zarzuty kasacyjne, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne poruszają dwa zasadnicze problemy główne, a mianowicie zagadnienia trybu postępowania naprawczego zastosowanego w postępowaniu zwykłym oraz zgodności robót z planem miejscowym. Zakresy przedmiotowe zarzutów często się przeplatają, nawiązując do tych samym okoliczności czy argumentów. Uzasadnia to rozpoznanie skargi kasacyjnej w porządku merytorycznym, innym niż wyznaczony przez kolejność, w jakiej sformułowano jej zarzuty.
Odnosząc się do nich nie można pominąć faktu, że zaskarżonym wyrokiem przeprowadzono kontrolę decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji ostatecznej, z dnia [...] marca 2013 r., nakładającą na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Specyfikę tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych dostrzeżono zresztą trafnie na wstępie uzasadnień zarówno tego wyroku, jak i wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej. Nie ma sporu, że rozpatrywany tryb koncentruje się wyłącznie na rozważeniu, czy decyzja ta dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym czy narusza prawo w stopniu rażącym (pkt 2), czyli ewidentnym, oczywistym i dającym się ustalić bez konieczności dokonywania wykładni i jednoznacznie, bez możliwości interpretacji odmiennej.
W obu uzasadnieniach słusznie podkreślono, że tryb ten nie może być traktowany jako kolejna instancja czy też swoisty substytut postępowania odwoławczego i nie służy ponownemu załatwieniu sprawy czy wszechstronnemu jej zbadaniu w pełnym zakresie. Zarzuty i argumenty, jakie można podnosić we wniosku o stwierdzenie nieważności, a co za tym idzie i w skardze na decyzję kończącą postępowanie w kwestii tego wniosku, muszą więc przybrać inną postać niż ta, jaką można byłoby im nadać w ramach środka zaskarżenia, którego skarżący skądinąd od ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nie złożyli. Nie mogą mianowicie poprzestać na wskazaniu naruszenia prawa, lecz muszą wyeksponować jego wagę, ponieważ to ona przemawia na rzecz wyeliminowania z obrotu decyzji ostatecznej, korzystającej przez z to z domniemania prawidłowości. Dotyczy to również przepisów postępowania administracyjnego, w tym określających reguły ustalania stanu faktycznego.
Błędy w tych ustaleniach także muszą być oczywiste, nie pozostawiać wątpliwości, szczególnie takich, które wymagałyby wyjaśnienia w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji z rozpatrywanego względu wchodzi w rachubę wtedy, gdy bez konieczności głębszej analizy, zwłaszcza przez samo zestawienie jej treści z dowodami zgromadzonymi w aktach, jasne jest, że odnosi się ona czy też dokonuje subsumpcji innych okoliczności faktycznych niż te, jakie występują w rzeczywistości.
Podzielić trzeba pogląd Sądu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2013 r. z powodu trybu, w jakim tę decyzję wydano. Sąd nie neguje, iż utwardzenie gruntu nastąpiło bez pozwolenia na budowę i bez wymaganego zgłoszenia, skupiając się na innym zagadnieniu, zamykającym się w pytaniu o to, co było rezultatem tych robót. Ma to wszak istotne znaczenie, jeżeli zważyć na okoliczność, która uszła uwadze pełnomocnika skarżącego - że wykonanie robót bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia nie zawsze musi się spotkać z ingerencją organu nadzoru budowlanego podejmowaną w trybie określonym przez art. 48 ustawy, właściwym dla tzw. samowoli budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy w brzmieniu znajdującym w sprawie zastosowanie właściwy organ nakazywał (z zastrzeżeniem przypadków przewidzianych w ust. 2), w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 49a ust. 1 ustawy analogiczną decyzję wydawał odnośnie do obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei w świetle art. 50 ust. 1 ustawy, zastosowany w sprawie tzw. tryb naprawczy, miał być wdrożony w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust.
1. Do przypadków takich należała sytuacja, gdy roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia nie doprowadziły do wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, o których mowa w obu tych przepisach.
Tę okoliczność musiał mieć na myśli Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że rezultatem robót wykonanych przez inwestora było powstanie urządzenia budowlanego, choć myśl tę powinien rozwinąć i szerzej wyjaśnić. Urządzenie budowlane nie zalicza się bowiem do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, czyli budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowli stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiektów małej architektury. Urządzenia takie zdefiniowano w art. 3 pkt 9 ustawy jako urządzenia techniczne jedynie związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Pogląd, że dokonane przez inwestora utwardzenie znajduje się w związku funkcjonalnym z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym, nie narusza prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, którą wydano na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego. Bez znaczenia pozostaje, że obiekt znajduje się na innej działce niż utwardzenie oraz że odnośnie do działki, na której wykonano utwardzenie, wydano decyzje nakazujące inwestorowi wykonanie dalszych obowiązków, m.in. łączących się z przywróceniem stosunków wodnych na gruncie.
Nie można przecież w sposób oczywisty wykazać ani braku wspomnianego związku, ani tego, iż roboty nakazane decyzją z dnia [...] marca 2013 r. pokrywają się częściowo z robotami, jakie należy wykonać na podstawie innych decyzji ostatecznych, czy też jakoś na siebie oddziałują, np. osłabiając czy niwecząc skutki, jakie mają one przynieść. Podobnie domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji nie można kwalifikować spornego utwardzenia jako budowli ziemnej. Skoro choćby w opracowaniu, na którym oparł się organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym, mowa o robotach drogowych związanych z utwardzeniem własnej działki budowlanej, to ocena, że utwardzenie ma zapewnić obsługę komunikacyjną obiektu handlowego, nie narusza rażąco prawa, a ściślej objętych zarzutami kasacyjnymi art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Jest ono wręcz usprawiedliwione, jeżeli zważyć, że takie utwardzenia nie stanowią celu samego w sobie, lecz - jak to ujął Sąd pierwszej instancji - pełni funkcję służebną, np. umożliwiając czy ułatwiając korzystanie z obiektów budowlanych. Taki pogląd znajduje swoje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16, LEX nr 2434844).
Obiekt ten, jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest legalny, ponieważ jego funkcjonowanie znajduje podstawę prawną w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Fakt, że sprzeczności tej decyzji z planem miejscowym niepodobna podnosić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności innej decyzji, wydanej przez organ nadzoru budowlanego dnia [...] marca 2013 r., pozwala zaaprobować stanowisko, jakie Sąd pierwszej instancji zajął w rozpatrywanym zakresie, aczkolwiek po raz kolejny artykułując je w sposób niezbyt komunikatywny.
Sąd wcale nie zanegował wszak, że nakładany przez organ nadzoru budowlanego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza również doprowadzenie do zgodności z planem miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego stanowiącym zasadniczy element ram prawnych, w jakich można przeprowadzić każde zamierzenie inwestycyjne. Przeciwnie, wypowiedział tę tezę wprost, powołując stosowne orzecznictwo. Dopiero w następnym fragmencie swoich rozważań, zamykającym analizowany wątek, skonstatował, że w warunkach rozpoznawanej sprawy ocena zgodności robót budowlanych z planem miejscowym nie była konieczna. Uznał tak ze względu na przedmiot tych robót - urządzenie techniczne, będące w funkcjonalnym związku z wielkopowierzchniowym obiektem handlowym, nie sformułował jednak wniosku, jaki wynika z poczynionych przezeń spostrzeżeń.
Jeżeli nie można kwestionować legalności obiektu budowlanego (wielkopowierzchniowego obiektu handlowego), to nie można też podnosić niezgodności z planem miejscowym urządzeń technicznych pozostających z tym obiektem w funkcjonalnym związku. Wniosek taki nie narusza rażąco prawa, szczególnie jeżeli uwzględnić, że plan miejscowy, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie zakazuje na tym obszarze zmiany ukształtowania terenu.
Podsumowując, skarga kasacyjna nie wykazała, że należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] marca 2013 r. jako rażąco naruszającej prawo, a w efekcie że niezgodny z prawem był zaskarżony wyrok, którym oddalono skargę, zamiast uchylić decyzje odmowne wydane w tym zakresie w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Chybione więc okazały się postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. a i c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy należy jedynie stwierdzić, że Sąd nie stosował tego przepisu, zatem nie mógł dopuścić się jego obrazy czy to przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Dotychczasowa decyzja, w stosunku do której prowadzono postępowanie w trybie nadzwyczajnym wydana została w postępowaniu naprawczym i oparta o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z kolei twierdzenie, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. wywarła nieodwracalne skutki prawne, czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ administracji nie zostało wykazane. Pełnomocnik nie wskazał powodów natury prawnej, dlaczego uznaje, że dotychczasowa decyzja spowodowała skutki o charakterze nieodwracalnym w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. i stąd nie można już stwierdzić nieważności tej decyzji. W granicach rozpoznawanej sprawy nie mogą zaś stanowić przedmiotu oceny inne decyzje wydane w związku z prowadzonymi przez inwestora robotami budowlanymi, w tym ostateczna decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzeniu wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzja z dnia [...] marca 2013 r. Odnotować również wypada, że ostateczna decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom występującym w budynku gospodarczym na działce skarżących stanowiła przedmiot kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 173/19 (wyrok z dnia 17 maja 2019 r. nie jest prawomocny).
Pozytywną kontrolę tego Sądu przeszła decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji nakazującej inwestorowi usunięcie "hałd ziemi i kruszywa" na skutek robót związanych z podwyższeniem terenu obok działki skarżących (sygn. akt II SA/Łd 416/17), wydany w tej sprawie w dniu 15 listopada 2017 r. wyrok uprawomocnił się.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.