Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r., II SA/GL 174/10 oddala skargę H. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że w myśl art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym (por. szerzej T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Komentarz, Zakamycze 2004, komentarz do art. 36 ustawy) przewiduje możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W myśl z kolei art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W kwestii zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc przytoczone normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazano, iż w sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym z [...] września 2008 r. skarżący sprzedali działki nr [...] i nr [...] J. i K. G. za kwotę 60.000,00 zł. Bezspornym jest też, że w myśl uchwalonego 22 marca 2007 r. przez Radę Miasta Jastrzębie Zdrój miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należące do skarżących działki nr [...] i [...] znalazły się w przeważającej części w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w niewielkiej części w jednostce 8KDD. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego oraz z załączonej do akt dokumentacji wynika, że faktyczny sposób użytkowania terenu w okresie przed wejściem w życie planu miejscowego polegał na jego rolniczym wykorzystaniu.
Mając na uwadze, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r. P 58/08, przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Powyższy wyrok TK został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2010 r. Nr 24, poz. 124 i wszedł w życie z dniem 15 lutego 2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ma walor powszechnie obowiązujący. Oznacza to, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę zapisy "starego" planu zagospodarowania w celu zbadania, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145a § 1 kpa.
W niniejszej sprawie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez wpływu na jej wynik. Jak bowiem wynika z akt sprawy część przedmiotowej nieruchomości była w "starym" planie oznaczona symbolem ZW – strefa zieleni chronionej o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. W strefie tej określony był m.in. zakaz realizacji wszelkich obiektów kubaturowych. Obecnie dla tej części nieruchomości obowiązuje zapis 1MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Porównanie obu tych zapisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje takiej sytuacji. Jeżeli natomiast chodzi o pozostałą część nieruchomości oznaczoną w "starym" planie symbolem RP – strefa zabudowy zagrodowej, to stwierdzić przyjdzie, iż w odniesieniu do tej części nie została naliczona opłata planistyczna, co wynika tak z treści operatu szacunkowego (tabela 31 na s. 23), jak i z treści kontrolowanych rozstrzygnięć.
W konsekwencji Sąd podzielił zdanie orzekających w sprawie organów, iż wskutek wejścia w życie nowego planu i braku decyzji o zagospodarowaniu terenu nastąpił wzrost wartości części przedmiotowej nieruchomości, co z chwilą jej zbycia obligowało organ pierwszej instancji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. Sąd stwierdził nadto, iż stanowiący dowód w sprawie i tym samym podlegający swobodnej ocenie operat szacunkowy nie wzbudza zastrzeżeń co do jego wiarygodności. Został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a zastosowane metody wyceny odpowiadają obowiązującym w tej materii, powołanym wyżej przepisom.
Nie można podzielić poglądu skarżących, że jeszcze przed wejściem w życie planu z 2007 r. cała nieruchomość miała charakter budowlany. Jak już wspomniano, w "starym" planie jedynie na części nieruchomości dopuszczona była zabudowa zagrodowa. Ta część nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia wejścia w życie planu z 2007 r. dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania. Nie wykazano także, aby w tym czasie wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Powoływany przez skarżących wypis i wyrys z 27 kwietnia 2006 r. jest dokumentem ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jastrzębie Zdrój (uchwała Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z 24 lutego 2005 r., Nr XXIX/615/05). Uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie przesądza o przeznaczeniu i charakterze konkretnej nieruchomości.
Nietrafny jest także zarzut, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania z 2007 r. zostało dokonane bez zgody i wiedzy skarżących. Nawet, jeżeli tak było, to w tym postępowaniu zarzut ten nie podlega ocenie. Plan zagospodarowania przestrzennego od daty jego wejścia w życie, po wcześniejszej publikacji w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest powszechnie obowiązującym na danym terenie źródłem prawa. Ewentualne zarzuty odnoszące się do tego aktu, czy też do procedury jego sporządzenia i uchwalenia mogą być zgłaszane w odpowiednim trybie i czasie na zasadach przewidzianych tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie o samorządzie gminnym.
Z tego samego powodu za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut odstąpienia przez organy od miarkowania stawki opłaty planistycznej. Stawka ta została bowiem określona w § 12 powołanej uchwały w sprawie planu miejscowego, czyniąc tym samym zadość ustawowym wymaganiom dla tego aktu (art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Jest ona zatem wiążąca dla orzekających organów, co powoduje, iż nie mają one możliwości zastosowania innej stawki, jak również ewentualnego odstąpienia od jej zastosowania.
Zgodzić się natomiast przyjdzie z twierdzeniami skarżących, które wskazują na utrudnienia w podziale nieruchomości na mniejsze działki budowlane z uwagi na jej kształt i wymiary. Twierdzenia te pozostają jednak w ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem występujących w tym zakresie utrudnień nie można wykluczyć takiego podziału nieruchomości, który zapewni dostęp do drogi publicznej przy jednoczesnym zachowaniu minimalnej szerokości dla działki budowlanej. Wniosek taki wypływa z jednej strony z niekwestionowanego faktu, że działki mają szerokość 22 m, z drugiej zaś, że ich usytuowanie nie pozbawia potencjalnie dostępu do drogi publicznej poprzez inną nieruchomość (droga wewnętrzna, służebność).
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez H. i P. K. Wyrokowi temu zarzucili oni naruszenie prawa materialnego, polegające na oddaleniu skargi pomimo, że decyzje administracyjne wydane w niniejszej sprawie zostały wydane na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., którego treść, w zakresie w jakim przewiduje ustalanie wysokości tzw. renty planistycznej w oparciu o różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego (a nie w oparciu o różnicę między wartością nieruchomości faktycznie uzyskaną przez sprzedającego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego), a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, budzi wątpliwości co do zgodności z art. 2, art. 20 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Na zasadzie przepisu art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wniesiono o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie w jakim przewiduje ustalanie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, w oparciu o różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego (a nie w oparciu o różnicę między wartością nieruchomości faktycznie uzyskaną przez sprzedającego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, jest zgody z art. 2, art. 20 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP?"
Na zasadzie przepisu art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postawionego pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. W przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że powoływany przepis we wskazanym zakresie jest niezgodny z Konstytucją, wniesiono o:
* uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
* rozpoznanie skargi,
* stwierdzenie, na zasadzie art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] lipca 2009 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z [...] maja 2009 r. ([...]) z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio).
Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, a na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi wskazano na wątpliwości związane z konstytucyjnością art. 37 ust. 1 u.p.z.p. we wskazanym powyżej zakresie. Sama zasada uprawniająca samorząd do pobierania tzw. renty planistycznej nie jest kwestionowana. Całkowicie uzasadnionym bowiem jest, że skoro wzrost wartości następuje z uwagi na uchwalenie lub zmianę planu, to podmioty na tym korzystające w określonym czasie, powinny taką opłatę uiszczać. Co ważne, zasada ta działa w obie strony, bo przecież w przypadku spadku wartości nieruchomości, to gmina zobowiązana jest wypłacić odszkodowanie. Problem jedynie sprowadza się do ustalenia wartości, od jakich owa renta winna zostać obliczona. I tak przepis jednoznacznie wskazuje na "wartość określoną", pozostając w całkowitym oderwaniu od realnej ceny. Ów sposób regulacji jest zabiegiem celowym, zakładającym jednak swojego rodzaju nielojalność obywateli wobec państwa i jednostek samorządu terytorialnego.
Pierwszym bowiem skojarzeniem pozostaje, że gdyby regulacja ta wyglądała w sposób prezentowany poniżej, to mielibyśmy do czynienia z masową praktyką wskazywania w aktach notarialnych zaniżonych cen, a to w celu obniżenia wysokości renty planistycznej. Jednak tak jak zakładać należy racjonalność ustawodawcy, tak ustawodawca powinien zakładać uczciwość obywateli. Organy państwowe posiadają przecież środki do piętnowania i karania zachowań sprzecznych z prawem przy jednoczesnym braku unormowań mogących chronić uczciwych obywateli w ramach uregulowań zakładających jednak nieuczciwość. Kolokwialnie mówiąc, istnieją prawnie skuteczne środki przeciwdziałające praktykom nieuczciwym, takim jak zaniżanie cen w celu obniżenia renty, natomiast nie ma żadnych środków pozwalających na ochronę tych "uczciwych". Tworzenie prawa z założeniem "nieuczciwości" jest w sposób oczywisty sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawa i sprawiedliwości społecznej.
Skarżący byli właścicielami nieruchomości, której wartość wzrosła z uwagi na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. W okresie zobowiązującym ich do uiszczenia renty planistycznej ową nieruchomość sprzedali za kwotę 60 000 zł. Uzyskana cena była więc ceną rynkową, opartą o realia występujące w chwili jej sprzedaży, a nadto uzależnioną od wolnorynkowych zasad popytu i podaży. Skarżący sprzedali działkę za tyle, ile na wolnym rynku mogli ją rzeczywiście sprzedać. Mało tego, sprzedali ją faktycznie za taką, a nie inną kwotę i w ich ocenie od tej wartości powinni zapłacić rentę planistyczną. Ustalenie wysokości renty planistycznej od wartości hipotetycznych, ustalanych przez biegłych, jest właśnie niezgodne z Konstytucją RP. Biegli ci winni co najwyżej określać wartość nieruchomości sprzed wprowadzenia lub zmiany planu tak, aby odnosząc ją do uzyskanej przez sprzedającego ceny, określić można było faktyczną korzyść związaną ze zmianą planu.
Tylko ta faktyczna korzyść uzyskiwana w związku ze sprzedażą może stanowić podstawę uiszczania opłaty. W pewnym uproszczeniu odnieść to można do obowiązków podatkowych na gruncie podatku dochodowego. Na tym gruncie całkowicie niemożliwe byłoby uzależnianie podatku od dochodów, które przez podatnika mogłyby zostać osiągnięte.
Wskazana regulacja narusza przepisy art. 2, art. 20 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada państwa prawa i sprawiedliwości społecznej stanowi podstawę wszelkich dalszych rozważań. Zgodnie zaś z przepisem art. 20 Konstytucji podstawą ustroju gospodarczego jest społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, która to własność, po myśli przepisu art. 64 ust. 3 może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustalanie wysokości renty planistycznej w oparciu o hipotetyczne wartości, a nie wartości realnie uzyskiwane przez obywateli w związku z uchwaleniem lub zmianą planów miejscowych, stoi w sprzeczności z podstawą ustroju gospodarczego RP, który winien być kreowany w oparciu o mechanizmy rynkowe. W tym zakresie widać również sprzeczność art. 37 ust. 1 u.p.z.p. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Własność doznaje bowiem ograniczeń zbyt daleko sięgających. Okazuje się więc, że skarżący muszą uiścić opłatę w zasadzie z "własnego majątku", a nie od nadwyżki wynikającej ze wzrostu wartości, mającym przełożenie na cenę sprzedaży. Taka regulacja z boku umiejscawia obywatela, który ponosi fiskalny ciężar względem samorządu terytorialnego na zasadach sprzecznych z powszechnie pojmowaną sprawiedliwością społeczną, albowiem obywatel powinien ponieść opłatę jeśli tylko "zarobił" na sprzedaży przekształconej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznać zatem należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że decyzje administracyjne wydane w niniejszej sprawie zostały wydane na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., którego treść budzi wątpliwości co do zgodności z art. 2, art. 20 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest oparty na podstawie kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., a tym samym nie może zostać uznany za zasadny. W orzecznictwie sądowym nie budzi zresztą żadnych wątpliwości pogląd, że wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu (że wojewódzki sąd administracyjny "mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego") nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11.
Stosownie do art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W postanowieniu o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skład orzekający uzasadnia wątpliwości co do zgodności aktu niższego rzędu z przepisami aktu wyższego rzędu, a ponadto wskazuje, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie to jest postawione. Jeżeli jednak – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że nie ma potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału, to jest również uprawniony do oddalenia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.