Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2254/11, po rozpoznaniu sprawy przy udziale Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, oddalił skargę A. J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wydalenia cudzoziemca z terytorium RP.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
A. J. w dniu 28 maja 2007 r. wniósł do Wojewody Mazowieckiego wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z powodu zawarcia w dniu [...] stycznia 2006 r. związku małżeńskiego z A. K. oraz urodzenia się w dniu [...] lipca 2006 r. córki A. Do akt sprawy dołączył oświadczenie, iż Ambasada Republiki A. w Warszawie odmawia mu wydania dokumentu podróży, gdyż ma nieuregulowany stosunek do służby wojskowej.
Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do okazania oryginału dokumentu podróży i uzupełnienia wniosku.
W dniu 11 czerwca 2007 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, że ponownie odmówiono mu wydania dokumentu podróży.
Pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił cudzoziemca o pozostawieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania jego wniosku z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku.
Dnia 18 lipca 2007 r. do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wpłynęło zażalenie A. J. na niezałatwienie przez Wojewodę w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie.
W dniu 5 września 2007 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie orzekające o uznaniu powyższego zażalenia za nieuzasadnione, gdyż skarżący nie wykazał, iż nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży.
Dnia 8 lutego 2011 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęło pismo A. J. zawierające wniosek o udzielenie mu zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 97 ust. pkt 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. nr 189 poz. 1472 ze zm.) W uzasadnieniu tego wniosku skarżący powołał się na pozostawanie w związku małżeńskim z A. K., z którą posiada małoletnie dziecko. Podniósł także, że nie może uzyskać z kraju pochodzenia aktualnego dokumentu podróży.
Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję orzekającą o odmowie wydalenia A. J. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji tej organ wskazał, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, decyzji o wydaleniu cudzoziemca nie wydaje się, a wydanej nie wykonuje, jeżeli cudzoziemiec jest małżonkiem obywatela polskiego albo cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE i jego dalszy pobyt nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, chyba że związek małżeński został zawarty w celu uniknięcia wydalenia. Organ stwierdził także, że A. J. pozostaje w autentycznym związku małżeńskim z obywatelką polską A. K., z którą posiada małoletnie dziecko.
W odwołaniu od tej decyzji A. J. zarzucił organowi bezzasadnie zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zamiast art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku art. 97 ust. 1 pkt 1a, art. 97 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 1 pkt 1a i art. 104 ust. 1 pkt 1b ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.
Skargą A. J. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 89 ustawy o cudzoziemcach, art. 97 i 104 ustawy o udzielaniu ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6,7,107 § 1 i 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.
Skarżący w piśmie z 17 lutego 2012 r. podkreślił, że pogląd organu naraża m.in. jego życie rodzinne jako małżonka obywatelki polskiej i ojca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i wydania zaskarżonej decyzji. Sąd, przytaczając uzasadnienie organu II instancji wskazał, że rozważania nad zasadnością zastosowania wobec skarżącego wskazanych przez niego przepisów byłyby celowe tylko wówczas, gdyby zachodziła chociaż jedna z przesłanek uzasadniających jego wydalenie z Polski. Jednak fakt pozostawania przez niego w autentycznym związku małżeńskim z obywatelką polską czyni te przesłanki bezskutkowymi, albowiem art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zakazuje organom administracji publicznej wydania w takim przypadku decyzji o wydaleniu. Skoro więc zgodnie z obowiązującymi przepisami A. J. nie może zostać aktualnie wydalony z Polski, bezzasadne jest rozważanie kwestii dotyczącej udzielenia mu zgody na pobyt tolerowany.
Sąd podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że inicjatywa skarżącego w przedmiocie udzielenia mu zgody na pobyt tolerowany ma na celu uzyskanie innego tytułu pobytowego w Polsce wobec niemożności uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na skutek braku dokumentu podróży. W uzasadnieniu odwołania skarżący ponownie stwierdził, że dokument taki nigdy nie został mu wydany a Ambasada Republiki A. w Warszawie odmawia rozmowy z nim na ten temat oraz że ostatnia próba kontaktu z ww. placówką dyplomatyczną podjął bezskutecznie w dniu 4 czerwca 2011 r. W aktach sprawy znajduje się pismo z Ambasady Republiki A. w Warszawie zawierające informację, że do ubiegania się o wydanie dokumentu podróży należy przedłożyć stary paszport, książeczkę wojskową i 4 fotografie. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że przyczyną niemożności uzyskania przez niego przedmiotowego dokutemu jest jego nieuregulowany stosunek do służby wojskowej.
Należy więc stwierdzić, że w przypadku zainteresowanego uzyskanie dokutemu podróży w placówce dyplomatycznej Republiki A. w Warszawie jakkolwiek utrudnione – nie jest niemożliwe i jest zależne od odbycia przez zainteresowanego służby wojskowej (lub jej zastępczych form) w kraju pochodzenia. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie można stosować art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w sytuacji, w której przedstawicielstwo kraju pochodzenia uzależnia wydanie dokumentu podróży od wykonania określonych obowiązków, od których cudzoziemcy uchylają się. W takiej sytuacji, gdy jedynie od woli i działania cudzoziemca zależy możliwość otrzymania dokumentu podróży a nie z przyczyn obiektywnych i od niego niezależnych nie można mówić o uzasadnionej podstawie wydania zgody na pobyt tolerowany. Instytucja ta została bowiem wprowadzona do porządku prawnego w celu umożliwienia legalizacji pobytu osobom znajdującym się w sytuacji de facto niezależnej od siebie.
Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Sąd stwierdził, że organ wydał decyzję z poszanowaniem zasad wynikających z art. 6 i 7 K.p.a. Decyzja w powyższej sprawie została wydana na podstawie i w granicach przepisów prawa a w treści wskazano zarówno uzasadnienie fatyczne ja i prawne. Ponadto treść przepisu zakazującego wydania decyzji o wydaleniu wskazuje jednoznacznie na obligatoryjność rozstrzygnięcia i tym samym na ograniczenie zasady uwzględnienia słusznego interesu strony wynikającego z art. 7 k.p.a.. Uwzględnienie tego interesu nie może prowadzić bowiem do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z prawem.
Sąd podkreślił także, że nie można mówić o naruszaniu prawa skarżącego do życia w rodzinie skoro nikt go z Polski nie wydala.
Skargą kasacyjną A. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego, poprzez:
- a) niezastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach oraz art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przyjęcie, że skarżący nie prowadził życia rodzinnego w Polsce w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji - brak wydania z urzędu decyzji o udzieleniu skarżącemu zgody na pobyt tolerowany ze względu na prowadzenie przez niego życia rodzinnego na terytorium RP, pomimo iż w świetle ustalonego stanu faktycznego takie okoliczności powinny zostać przez WSA w Warszawie stwierdzone;
- b) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez stwierdzenie, że w sytuacji, gdy skarżący nie może zostać wydalony z Polski, bezzasadne jest rozważanie kwestii dotyczącej udzielenia mu zgody na pobyt tolerowany oraz poprzez przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu wyłącza zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach;
- 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i brak rozważenia okoliczności prowadzenia przez skarżącego życia rodzinnego na terytorium RP oraz niezasadności uznania przez organ, że zastosowanie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wyłącza zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, a w konsekwencji - brak dokonania przez WSA w Warszawie kontroli decyzji organu administracji, oraz
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze i powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treści uzasadnienia decyzji Szefa Urzędu, bez dokonania samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Trafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy (art. 174 pkt.2 p.p.s.a.), gdyż Sąd I instancji orzekając na podstawie niepełnego materiału dowodowego (brak części akt administracyjnych) nie rozpoznał całokształtu sprawy, a tym samym dopuścił się dokonania dowolnych, nie mających oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy ustaleń. Ponadto zasadnie zarzucono, że uzasadnienie wyroku sprowadza się jedynie do powtórzenia treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, bez dokonania samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela A. A. J. wydana na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 55 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, która została utrzymana w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Wniosek cudzoziemca o udzielenie zgody na pobyt tolerowany łączył się nierozerwalnie z faktem zawarcia w 2006 r. małżeństwa z obywatelką Polski i posiadania z nią dzieci – obywateli polskich, a wcześniej z występującymi w stosunku do cudzoziemca przesłankami udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zarówno organy jak i Sąd I instancji oceniały przesłanki wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i prawidłowość pozostawienia bez rozpoznania wniosku cudzoziemca z 28 maja 2007 r. o udzielenie takiego zezwolenia ze względu na nieprzedłożenie oryginału ważnego dokumentu podróży. W takiej sytuacji, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy Sąd powinien dysponować aktami administracyjnymi dotyczącymi wskazanego wniosku z dnia 28 maja 2007 r. oraz poprzednich zezwoleń na zamieszkanie udzielanych cudzoziemcowi.
Ocena przesłanek do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany była dokonywana przez pryzmat nieuzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, który był wynikiem stwierdzenia przez organy braków formalnych wniosku z 18 maja 2007 r. (brak dokumentu podróży). Organy – dysponując aktami administracyjnymi dotyczącymi uprzednich wniosków cudzoziemca o udzielenie zezwolenia - oceniły, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach (zgodnie z którym: "w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość"), bowiem cudzoziemiec może po odbyciu służby wojskowej w A. uzyskać dokument podróży. Ocena ta została zaakceptowana przez Sąd I instancji w wyroku, pomimo, iż nie dysponował on aktami administracyjnymi dotyczącymi tego i poprzednich wniosków cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko NSA zaprezentowane w wyrokach z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1290/08 i II OSK 1289/08, w których uznano, że sytuacja, gdy cudzoziemiec wjechał do Polski jako osoba małoletnia na podstawie paszportu rodziców i od wielu lat przebywa w Polsce, zaś w momencie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie legitymował się udzielonym mu wcześniej zezwoleniem na zamieszkanie oraz kartą pobytu – może być oceniana jako "szczególnie uzasadniony przypadek" określony w art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach. W wyrokach tych NSA zasadnie podkreślił także, że ustalenia organu odnoszące się do generalnie stosowanego trybu uzyskiwania przez cudzoziemców dokumentów podróży z właściwych placówek dyplomatycznych nie mogą służyć do automatycznego odrzucania argumentów strony wskazującej na konkretne trudności związane z uzyskaniem przez nią dokumentów, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawa dopuszcza możliwość alternatywnego sposobu wywiązania się z obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie urzędowego zweryfikowania wnioskodawcy.
Podkreślić również należy, że w wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 858/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stanowi ingerencję w prawo do życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.). W wyroku tym Sąd wskazał, że na gruncie prawa polskiego uzyskanie przez cudzoziemca zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony umożliwia efektywne prowadzenie życia rodzinnego w kraju pobytu nie tylko z tego powodu, że pobytowi w Polsce nadaje cechę legalności, ale także z tej przyczyny, że po uzyskaniu zezwolenia na pracę umożliwia zdobycie środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu i utrzymania rodziny. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że również stwarzanie (poprzez niestosowanie art. 60 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach) trudności w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, który zawarł związek małżeński z obywatelką Polski i z tego tytułu uzyskał uprzednio takie zezwolenie, gdy dodatkowo ustalono, że małżeństwo nie zostało zawarte w celu obejścia przepisów i ze związku tego pochodzą dzieci – obywatele Polski, stanowi ingerencję w życie rodzinne w rozumieniu art. 8 powołanej Konwencji.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z naruszeniem wskazanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej - - nie rozpoznał całokształtu sprawy, nie orzekł na podstawie całości akt administracyjnych i nie dokonał samodzielnej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Uzasadnione są więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznanie zarzutów prawa materialnego byłoby w obecnej chwili przedwczesne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien zastosować się do powyższych wskazań oraz uzupełnić akta sprawy o akta administracyjne dotyczące postępowań z wniosków cudzoziemca o udzielenie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony i ocenić legalność zaskarżonej decyzji w kontekście całokształtu materiału dowodowego i faktycznego sprawy oraz odnieść się do zarzutów podniesionych przez cudzoziemca w skardze. Sąd powinien dokonać także oceny dopuszczalności wydania przez organ, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, decyzji o odmowie wydalenia cudzoziemca z terytorium RP w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie wydalenia z urzędu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.