Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 120/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. S. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej zwanego organem odwoławczym) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwany organem I instancji) nakazał K. i A. R. (dalej zwanym inwestorami) rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową wraz z zadaszonym tarasem stanowiącym całość ze wskazanym obiektem, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] w B. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2069/02, oddalił skargę na wskazaną decyzję organu odwoławczego. Orzeczenie Sądu jest prawomocne.
Początkowo postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania powyższego obowiązku prowadzone było względem inwestorów. Jednak po powzięciu przez organ I instancji informacji o sprzedaży przez inwestorów nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, organ ten upomnieniem z dnia [...] września 2011 r. wezwał skarżącą, będącą obecną właścicielką nieruchomości, na której samowolnie usytuowano wskazany obiekt budowlany, do bezzwłocznego wykonania obowiązku jego rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżąca poinformowała organ I instancji, że dokonała rozbiórki jedynie tarasu będącego częścią przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec tego, organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy, w którym oznaczył skarżącą jako zobowiązaną i wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego. W toku tego postępowania skarżąca złożyła zarzuty wskazując na naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 - dalej jako u.p.e.a.), to jest: art. 33 pkt 3 (określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki), art. 33 pkt 4 (błąd co do osoby zobowiązanej), art. 33 pkt 5 (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), art. 33 pkt 6 (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej).
Zarzuty te zostały jednak oddalone przez organy egzekucyjne obu instancji, a zgodność z prawem postanowień wydanych w tym przedmiocie została potwierdzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 312/12.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca wniosło o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wskazując, że nie jest zobowiązana do wykonania rozbiórki spornego obiektu, gdyż obowiązek ten obciąża poprzednich właścicieli nieruchomości jako inwestorów.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia oceniono, że skarżąca, nabywając nieruchomość, na której posadowiony jest sporny obiekt, stała się prawnym następcą poprzednich właścicieli tej nieruchomości i to ją, w świetle art. 28a u.p.e.a. oraz art. 548 § 1 i art. 546 § 1 Kodeksu cywilnego, obciąża obowiązek wykonania rozbiórki tego obiektu. Stwierdzono więc, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że organ I instancji nie dokonał analizy umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lipca 2010 r., w której wskazano, że skarżąca dokonała zakupu nieruchomości niezabudowanej. W ocenie skarżącej, to sprzedający wzięli na siebie całą odpowiedzialność za uregulowanie kwestii samowoli budowlanej, co oznacza, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego określone w art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a organ - z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że skoro skarżąca nabyła przedmiotowy obiekt budowlany, to w myśl art. 28a u.p.e.a. przejęła również obowiązek rozbiórki tego obiektu nałożony prawomocną decyzją.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i egzekucyjnego. Podkreśliła, że obowiązek rozbiórki powinien być egzekwowany w stosunku do inwestorów, gdyż w jej ocenie, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28a u.p.e.a., jak również art. 30 § 4 k.p.a. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczyła poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym. Podniosła, że w 2010 r. nabyła nieruchomość tylko gruntową bez zabudowy, a obowiązek rozbiórki przez 8 lat nie był wykonywany przez inwestorów. Dodała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało umorzone postanowieniem organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r., a zatem nie ma prawnej możliwości prowadzenia dalszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji zauważył, że organy egzekucyjne, choć badają z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, to nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazał, że w sytuacji wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, organ egzekucyjny prowadzi egzekucję w odniesieniu do osoby zobowiązanej z takiej decyzji, chyba że w toku postępowania nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt podlegający rozbiórce, a poprzedni właściciel nie jest już posiadaczem lub zarządcą nieruchomości. Podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie nałożonego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym obowiązku, z treści przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika zaś, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt.
W tych okolicznościach Sąd I instancji ocenił, że organy egzekucyjne słusznie prowadzą egzekucję wobec skarżącej jako aktualnego właściciela nieruchomości i brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że skarżąca nabyła sporną nieruchomość w toku postępowania egzekucyjnego, przy czym podnoszona przez skarżącą okoliczność opisu przedmiotu umowy, jako nieruchomości niezabudowanej, nie może mieć znaczenia dla aktualności nałożonego obowiązku rozbiórki. Zauważył, że obiekt budowlany usytuowany na nabytej przez skarżącą nieruchomości faktycznie istnieje, czego skarżąca nie kwestionuje, a ewentualne roszczenia, wynikające z błędnego oznaczenia przedmiotu umowy sprzedaży, mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Dodał, że skarżąca wykonała rozbiórkę tarasu, który stanowił całość z obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce, co oznacza, że skarżąca zarządza przedmiotowym, samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym, tak jak właściciel. Podał, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., to do skarżącej skierowano zarówno upomnienie, jak i wystawiono na nią tytuł wykonawczy, a postępowanie egzekucyjne umorzono tylko względem inwestorów (postanowieniem organu I instancji z dnia [....] maja 2011 r.), co związane było z przejściem obowiązku rozbiórki na skarżąca jako nabywcę nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do przytaczanych przez skarżącą orzeczeń sądowych Sąd I instancji wyjaśnił, że zostały one wydany w odmiennych stanach faktycznych od tego występującego w niniejszej sprawie, a wobec brzmienia art. 28a u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje zastosowania art. 30 § 4 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest:
- - art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39b ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że prawidłowe jest niezastosowanie wobec skarżącej procedury legalizacyjnej posadowionej altany oraz
- - art. 52 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zobowiązanym do rozbiórki altany jest skarżąca a nie inwestor.
Z tych też powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że podmiotem zobowiązanym do rozbiórki spornego budynku są uprzedni właściciele nieruchomości, jako inwestorzy, wobec czego za nieprawidłowe uznała zastosowanie w niniejszej sprawie art. 28a u.p.e.a. Zauważyła, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, to późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela. Wskazała, że pojęcie inwestora, w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane, oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, który w pewnych sytuacjach zobowiązany jest do likwidacji samowoli nawet wówczas, gdy nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Oceniła, że za taką wykładnią art. 52 ustawy Prawo budowlane przemawia skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy ("inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany...").
Uznała, że nałożenie obowiązków, czy też nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, w sytuacji, gdy bez jego zgody dokonano inwestycji, byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na wadliwość samej decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu, która została wydana względem robót budowlanych wyłączonych, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oceniła, że możliwa była legalizacja spornego obiektu, a dopiero przy braku jej możliwości uzasadnione byłoby, zgodnie z art. 39b ustawy Prawo budowlane, wydanie decyzji o konieczności jego rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, bada między innymi, czy wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy miały zastosowanie w danej sprawie. Nie sposób przecież przyjąć, aby zamierzony skutek mógł odnieść zarzut naruszenia przepisu, który nie znajdował zastosowania w danej sprawie. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest: art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39b oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Uszło bowiem uwadze skarżącej, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie znajdują zastosowania w postępowaniu w egzekucyjnym w administracji, w którym zostało wydane kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie organu odwoławczego o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane, ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Natomiast postępowanie egzekucyjne w administracji uregulowane jest w przepisach u.p.e.a. Do postępowania tego, na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a., stosuje się także w kwestiach nieuregulowanych przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nie dotyczy to jednak przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, które wyczerpująco zostały określone w art. 59 u.p.e.a.
Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane nie znajdują zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to tym samym Sąd I instancji, dokonując kontroli postanowień o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie mógł naruszyć art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39b oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane.
Zauważyć przy tym należy, że skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39b ustawy Prawo budowlane, wskazała na wadliwość samej decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu, która w jej ocenie wydana została względem robót budowlanych wyłączonych, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podniosła także, że możliwa była legalizacja spornego obiektu, a dopiero przy braku jej możliwości uzasadnione byłoby, zgodnie z art. 39b ustawy Prawo budowlane, wydanie decyzji o konieczności jego rozbiórki. Tymczasem, jak wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a., co akcentował także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy egzekucyjne, choć badają z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, to nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nieuprawnione jest podnoszenie zarzutów względem decyzji wydanej w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Dostrzec przy tym należy, że w ustawie Prawo budowlane nie ma art. 39b.
Także argumenty skarżącej wyrażone w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ustawy Prawo budowlane, choć z powołaniem przepisu art. 28a u.p.e.a., nie mogły być uwzględnione na tym etapie postępowania. Skarżąca podniosła bowiem, że podmiotem zobowiązanym do rozbiórki spornego budynku są uprzedni właściciele nieruchomości, jako inwestorzy, wobec czego za nieprawidłowe uznała zastosowanie w niniejszej sprawie art. 28a u.p.e.a. Uszło jednak uwadze skarżącej, że zasadność zastosowania w niniejszej sprawie art. 28a u.p.e.a. była już przedmiotem kontroli legalności dokonanej przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 312/12, oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego o oddaleniu zarzutów skarżącej względem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Orzeczenie Sądu w tym przedmiocie jest prawomocne.
Jak wynika zaś z akt sprawy administracyjnej, w tym m.in. z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r., jednym z zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym był błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.). W tych okolicznościach stwierdzić należy, że ponowna ocena przez sąd administracyjny zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 28a u.p.e.a. zmierzałaby w istocie do obejścia prawa. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku uwzględnienia zarzutu, o którym mowa w art. 33 pkt 4 u.p.e.a., zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Taki sam skutek chciała osiągnąć skarżąca składając wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a więc z powodu błędu co do osoby zobowiązanego. Wniosek ten zainicjował zaś postępowanie, w którym wydano zaskarżony wyrok Sądu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.