Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt. II SA/Op 521/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniosła S. S.A. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczyło uznania betainy za składnik nowej żywności w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 258/97 z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz.U.UE.L.1997.43.1 ze zm.) bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakwalifikowania betainy do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia 258/97, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uchybienie wskazanym przepisom w toku postępowania administracyjnego było istotne i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji;
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ przepisów K.p.a. (zarzuty z pkt 4 i 5) co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wobec strony zostało wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przyjęcia, że we wskazanym trybie Główny Inspektor Sanitarny zakwestionował obecność betainy w produktach objętych zaskarżonymi decyzjami;
- 4) art. 288 TFUE (dawny art. 249 TWE) oraz art. 7 ust. 1-3 Rozporządzenia 258/97 przez przyjęcie, że decyzja Komisji z dnia 25 lipca 2005 r. (2005/580/WE) odmawiająca wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności skierowana do F. Ltd. wiąże stronę niniejszego postępowania, chociaż nie jest to podmiot, który wskazana decyzja oznacza jako adresata, podczas gdy art. 288 TFUE expressis verbis stanowi, że decyzja, która wskazuje adresatów wiąże tylko tych adresatów, co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. (C-327/09, ZOTSiS 2011/4/I-2897-2932), w którym wskazano, że decyzja Komisji Europejskiej wydana na podstawie art. 7 Rozporządzenia 258/97 odmawiająca dopuszczenia do obrotu żywności lub składnika żywności nie wiąże innych niż osoba, którą decyzja ta oznacza jako adresata;
- 5) art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c-f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 258/97 z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności przez uznanie betainy za nową żywność lub składnik nowej żywności, pomimo nieustalenia, aby dotychczas nie była w znacznym stopniu wykorzystywana we Wspólnocie do spożycia przez ludzi ani aby należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c-f Rozporządzenia 258/97.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca kasacyjnie Spółka na poparcie podniesionego przez nią zarzutu naruszenia nie ustalenia przez organy administracji, by betaina należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c) – f) Rozporządzenia Nr 258/97 powołała się na pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 9 listopada 2016 r. wydanego w sprawie o sygn. C – 448/14. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że aby dana żywność lub składnik żywności zostały uznane za nowe w rozumieniu Rozporządzenia Nr 258/97 muszą spełniać kumulatywnie dwa kryteria.
Po pierwsze, wymaga się, aby przed dniem 15 maja 1997 r., czyli datą wejścia w życie rozporządzenia substancje te nie były w znacznym stopniu wykorzystywane do spożycia przez ludzi. Po drugie, rzeczone substancje muszą przy tym należeć do jednej z kategorii określonych wyraźnie w art. 1 ust. 2 lit. c) – f) Rozporządzenia Nr 258/97.
Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka do pisma procesowego z dnia [...] czerwca 2017 r. dołączyła raport Najwyższej Izby Kontroli z którego, zdaniem Spółki, wynika, że stanowisko prezentowane przez Głównego Inspektora Sanitarnego w odniesieniu do suplementów diety jest pozbawione jakiejkolwiek podstawy merytorycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. mający wyrażać się w oddaleniu skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia i nie było konieczności jego uzupełniania. Organy administracji w oparciu o zgromadzone dowody dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Dowodem na to, że betainę należy traktować jako nową żywność jest decyzja Komisji z dnia 25 lipca 2005 r. (2005/580/WE) odmawiająca wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności skierowana do F. Ltd. Brak jest podstaw do przyjęcia, że jest do dowód nieprzydatny do poczynienia ustaleń faktycznych, a ustalenia poczynione w oparciu o ten dowód są ustaleniami dowolnymi. Gdyby betaina nie była nową żywnością nie byłoby podstaw do prowadzenia postępowania przez Komisję i postępowanie to nie zostałoby zakończone przez Komisję merytorycznym rozstrzygnięciem.
Okoliczność, iż betaina jest naturalnym składnikiem wielu roślin wykorzystywanych jako żywność nie świadczy o tym, że nie może być ona uznana za tzw. nową żywność, to jest żywność niewykorzystywaną do spożycia przez ludzi przed 15 maja 1997 r. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2016 r. wydanego w sprawie o sygn. C – 448/14, który to wyrok załączony został przez skarżącą kasacyjnie Spółkę do akt sprawy, Trybunał stwierdził, że: "Gdyby natomiast pojęcie żywności lub składników żywności posiadających "nową podstawową strukturę molekularną" miało obejmować jedynie substancje, które nie występowały w naturze w tej samej podstawowej strukturze molekularnej przed dniem 15 maja 1997 r., to wszelkie istniejące przed tą datą substancje, które nie były jeszcze wykorzystywane do spożycia przez ludzi i które nie należą do żadnej z konkretnych kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. d)–f) rozporządzenia nr 258/97 zostałyby automatycznie zwolnione z wymogu przeprowadzenia przewidzianej w tym rozporządzeniu oceny bezpieczeństwa przed ich wprowadzeniem do obrotu w Unii, co oznacza, że dokonanie ocen ewentualnego zagrożenia dla zdrowia nie byłoby możliwe".
Aczkolwiek pogląd ten wyrażony został w odniesieniu do żywności i składników żywności o nowej lub celowo zmodyfikowanej podstawowej strukturze molekularnej wymienionej w art. 1 ust. 2 pkt c Rozporządzenia (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady, to ma on zastosowanie także do żywności wymienionej w art. 1 ust. 2 pkt e i f tego rozporządzenia. Także w odniesieniu do tej kategorii żywności nie byłoby bowiem możliwe dokonanie oceny ich ewentualnego zagrożenia dla zdrowia.
Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie podniesionych w skardze zarzutów oznaczonych w skardze nr 4 i 5. Zarzuty te sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych zaś Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że ustalenia te akceptuje uznając je tym samym za prawidłowe. Nadto Sąd wypowiedział się, że nie było podstaw do przyjęcia, iż pracownik organu powinien być wyłączony od orzekania w sprawie (str. 21 uzasadnienia wyroku) i stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii także uznać należy za prawidłowe.
Nie może być także podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 1 4 P.p.s.a., mający polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec Spółki wszczęte zostało postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.). Z akt sprawy rzeczywiście wynika, że Powiatowy Inspektor Sanitarny jako podstawy prawnej wszczęcia postępowania nie wskazywał ww. przepisu. Uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k – 6 akt administracyjnych) wynika, że określono w nim jednoznacznie przedmiot postępowania wskazując, iż będzie ono się toczyć m.in. w sprawie "zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie nieautoryzowany składnik żywności "betainę". Skarżąca kasacyjnie Spółka została tym samym należycie poinformowana o tym, czego postepowanie to będzie dotyczyć.
Dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji znaczenie ma to, czy obiektywnie istniała podstawa prawna do wydania kontrolowanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia organu administracji nie zaś to, czy Sąd w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazał na jakiej podstawie prawnej organ ten wszczął postępowanie administracyjne.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 288 TFUE (dawny art. 249 TWE) oraz art. 7 ust. 1-3 Rozporządzenia 258/97 przez przyjęcie, że decyzja Komisji z dnia 25 lipca 2005 r. (2005/580/WE) odmawiająca wprowadzenia do obrotu betainy jako nowej żywności lub nowego składnika żywności skierowana do F. Ltd. wiąże skarżącą kasacyjnie Spółkę. Ani organy administracji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraziły poglądu, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest związana ww. decyzją. Tak organy administracji jak i Sąd I instancji wyraziły natomiast pogląd, że decyzja ta jest wyłącznie dowodem w sprawie, który świadczy o tym, że betainę należy traktować jako nową żywność. Stanowisko Sądu I w tej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c-f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 258/97 z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności. Zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazały, który za podpunktów art. 1 ust. 2 ww. Rozporządzenia ma zastosowanie w odniesieniu do betainy jednakże jest to jedynie niedostatek uzasadnień wydanych w sprawie orzeczeń nie zaś naruszenie tego przepisu. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez konieczności przytaczania złożonej argumentacji można wskazać, że betainę należy zakwalifikować jako nową żywność, o której mowa w art. 1 ust. 2 lit. e tego Rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że nowa żywność, to żywność zaliczająca się do kategorii: "żywność i składniki żywności składające się z, lub wyekstrahowane z roślin i składniki żywności pochodzące od zwierząt, z wyjątkiem żywności i składników żywności uzyskanych drogą tradycyjnych metod wytwórczo-hodowlanych, o których już wiadomo że są bezpieczne dla zdrowia". Betaina zaś jest składnikiem żywności wyekstrahowanym z różnego rodzaju roślin, których jest ona składnikiem np. buraków cukrowych.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.