Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. IV SAB/Wa 372/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania:
- I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do rozpoznania odwołania H.M. od decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] 2013 r. nr [...];
- II. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności w prowadzeniu postępowania;
- III. stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- IV. przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H.M. sumę pieniężną w kwocie 300,00 złotych.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.M. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie bezczynność, twierdząc, że nie realizuje ono kolejnego wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1201/15. Wyrokiem tym WSA w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] 2015 r., nr [...], którą organ ten rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] 2013 r., nr [...]. Sprawa tej bezczynności była już przedmiotem kontroli WSA, który odrzucił skargę H.M.. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2232/17, nie podzielił jednakże tego stanowiska i uznał, że doszło do wyczerpania trybu z art. 37 K.p.a., ponieważ wbrew ocenie WSA, do Kolegium zostało uprzednio skierowane zażalenie, które do organu wpłynęło [...] 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, w ślad za ww. postanowieniem NSA, że skarżąca dopełniła wymogów formalnych, pozwalających na skuteczne wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności. Z akt sprawy wynika, że wskazany wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2016 r., został doręczony organowi wraz z aktami administracyjnymi sprawy już w dniu 18 maja 2016 r. Następnie, w okresie od 19 maja do 3 listopada 2016 r. Kolegium nie podejmowało żadnych czynności w sprawie. Organ nie wystosował też do skarżącej zawiadomienia, w trybie art. 36 K.p.a., informującego o przyczynach zwłoki i terminie załatwienia sprawy. Wskazano, że Kolegium w uchylonej przez WSA decyzji kasacyjnej nie wskazywało na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, co też Sąd dostrzegł w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. W ocenie tego Sądu, już zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium wydało już decyzję w sprawie w dniu [...] 2016 r., nr [...]. W tej sytuacji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia tej sprawy (pkt I sentencji). Natomiast wobec ponad czteromiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdził, że wystąpiła bezczynność organu, zwłaszcza z uwagi na brak zastosowania art. 36 K.p.a. (pkt II sentencji). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji). Rozstrzygając wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze nieznaczne opóźnienie organu w rozstrzygnięciu sprawy i przyznał kwotę 300 zł, uznając, że jest adekwatna do powstałej bezczynności (pkt IV sentencji).
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:
- – art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można wnieść po wniesieniu skargi na bezczynność;
- – art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy Sąd nie ustalił, by skarżąca doznała krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować;
- – art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że były podstawy aby skargę odrzucić, gdyż nie zostały dopełnione przez skarżącą wymogi formalne, tj. przed wniesieniem skargi nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, dokonując tej czynności 36 dni po wniesieniu skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 18 maja 2016 r. doręczono Kolegium wyrok z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1201/15, którym WSA w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania H.M. od decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] 2013 r. W dniu [...] 2016 r. skarżąca wniosła bezpośrednio do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Kolegium. W dniu 12 października 2016 r. do organu wpłynął odpis tej skargi przesłany przez Sąd. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia [...] 2013 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. IV SAB/Wa 409/16, WSA w Warszawie odrzucił skargę H.M. na bezczynność Kolegium, wskazując na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Postanowieniem z dnia 13 października 2017 r., sygn. II OSK 2232/17, NSA uchylił ww. postanowienie WSA w Warszawie, uznając, że pismo zatytułowane "Monit od monitów", które wpłynęło do Kolegium w dniu [...] 2016 r., stanowi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że w sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w dniu [...] 2016 r., a pismo "Monit do monitów" złożone bezpośrednio w siedzibie Kolegium w dniu [...] 2016 r., skarżąca dopełniła wymogów formalnych pozwalających na skuteczne wniesienie tej skargi. Na poparcie tego stanowiska przywołał treść ww. przepisów w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. w zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.
Odnosząc się do kwestii zasądzenia sumy pieniężnej, autor skargi kasacyjnej, przywołując stosowne orzecznictwo NSA, stwierdził, że suma, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny (zadośćuczynienie za krzywdę poniesioną wskutek wadliwie działającej administracji). Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie ustalił czy i jaką szkodę lub krzywdę poniosła skarżąca, którą należałoby zrekompensować, tym bardziej, że w decyzji z dnia [...] 2016 r. Kolegium stwierdziło niezasadność żądań skarżącej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.M. uznała jej zarzuty za bezpodstawne, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazała, że niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach oznacza krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej nie jest zaś uzależnione od wykazania jakiejkolwiek szkody i stanowi zadośćuczynienie za stwierdzoną bezczynność organu. Zarazem skarżąca poniosła szkodę, ponieważ od roku 2011 gdy wszczęła postępowanie w przedmiocie ustalenia przebiegu rowu odwadniającego i jego odtworzenia, organy nie zakończyły sprawy, co skutkowało zniszczeniami jej działki. W świetle powyższego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i jej rozpoznanie na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że ww. przepisy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi na bezczynność (Dz.U.2016.718 t.j.) przewidując konieczność wystosowania, przed wniesieniem skargi, wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wskazując terminy do wniesienia skargi, w ogóle nie znajdują zastosowania w przypadku skarg na bezczynność. Dotyczą bowiem aktów, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, nie zaś bezczynności. Przepisem, z którego wywodzi się obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność zażaleniem (do organu wyższego stopnia) lub wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (w braku organu wyższego stopnia, np. w sytuacji samorządowego kolegium odwoławczego) jest art. 52 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł więc naruszyć art. 52 § 4 i art. 53 § 2 P.p.s.a., ponieważ w ogóle ich nie stosował.
Ponadto, kwestia, czy skarga H.M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] 2013 r. może być merytorycznie rozpoznana została już przesądzona w postanowieniu z dnia 13 października 2017 r., sygn. II OSK 2232/17, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Wa 409/16, o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia, tj. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skierowane do SKO w Warszawie. Za wezwanie takie uznał pismo skarżącej z dnia [...] 2016 r. zatytułowane "Monit do monitów", które wpłynęło do organu w dniu [...] 2016 r.
Powyższym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji był związany z mocy art. 190 P.p.s.a., który w zdaniu pierwszym stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W konsekwencji, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić, że skarżąca nie dopełniła warunków formalnych wniesienia skargi na bezczynność.
Sąd pierwszej instancji nie mógł również naruszyć art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi. Przepis ten stanowi podstawę do oddalenia skargi, po jej merytorycznym rozpoznaniu, nie zaś jej odrzucenia z powodów formalnych. Podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie nie było z przyczyn wyżej wskazanych.
Na uwzględnienie nie zasługuje również naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 149 § 2 stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (tj. m.in. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Regulacja z art. 141 § 4 P.p.s.a. odnosi się natomiast do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09).
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadniając przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 300 zł, stwierdził jedynie, że jest ona adekwatna do powstałej bezczynności. Niewątpliwie jest to uzasadnienie nad wyraz lakoniczne, należy jednak mieć na uwadze charakter upoważnienia do zasądzenia takiej sumy pieniężnej, tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o ww. przepis ma mianowicie charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu (o czym świadczy użycie czasownika "może"). Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma natomiast stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17).
Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można np. przyjąć, by skorzystanie z tej instytucji ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do przypadków stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Suma pieniężna zasądzana na tej podstawie ma zrekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację spowodowane bezczynnością. Nie trzeba więc wykazywać jaką konkretnie szkodę lub krzywdę poniosła strona postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przyznanie skarżącej kwoty 300,00 zł należy uznać za adekwatne do okoliczności związanych z bezczynnością organu. Kwoty tej w żaden sposób nie można uznać za wygórowaną. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. pozwala na przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził więc pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.