Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1244/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. P. i L. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2015 r. zakazującą D. M. użytkowania bramy przesuwnej na działce nr [...]5 w P. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w K. ustalono, że na nieruchomości przy ul. R. w P. (nr działki [...]5), której właścicielem jest D. M., usytuowany jest wjazd z bramą przesuwną. Wjazd ten koliduje z wyjazdem z działki nr [...]3, której właścicielem są M. i L. P. Brama wjazdowa została zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia 29 maja 2013 r.
Decyzją z [...] maja 2015 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1, ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakazał D. M. użytkowania bramy podnosząc, że dokonane zgłoszenie jej montażu narusza warunki zabudowy, ustalone decyzją Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., a przejazd pojazdów mechanicznych, jak i samo wyjście z posesji o nr geod. [...]3 oraz nr [...]5 przy obecnym usytuowaniu bram do obu tych nieruchomości, jest uciążliwe dla ich właścicieli i może stanowić zagrożenie dla ich życia.
Rozpatrując odwołanie D. M. organ odwoławczy wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. podnosząc, że brama użytkowana jest zgodnie z przeznaczeniem, a z akt nie wynika, aby była w nieodpowiednim stanie technicznym, powodowała swym wyglądem oszpecenie otoczenia, czy też mogła zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Nie znajdował zatem uzasadnienia zastosowany w sprawie przez organ I instancji tryb z art. 66 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa brama wykonana została na podstawie zgłoszenia dokonanego przez inwestora, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. W dokumentach znajduje się dowód uzgodnienia lokalizacji bramy z Burmistrzem P. Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane postępowania w przedmiocie użytkowania spornej bramy.
Oddalając skargę M. P. i L. P. na decyzję z [...] sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i podniósł, że zastosowanie tego przepisu przez organ nadzoru budowlanego wymaga ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości nieprawidłowego stanu technicznego lub użytkowania obiektu budowlanego.
Na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nie mogą być zatem usuwane stany niezgodności obiektu budowlanego z wymogami wynikającymi z zasad zagospodarowania przestrzennego lub zasad zagospodarowania danej nieruchomości, a także zgodność inwestycji w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, w tym np. lokalizacji wjazdu na nieruchomość.
Sąd podkreślił, że ustalony w toku postępowania stan techniczny bramy nie jest sporny, a podstawą skargi jest kwestionowanie przez skarżących kolizyjnego usytuowania bramy z wjazdem na ich działkę, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa, zatem zagraża życiu lub zdrowiu korzystających z obu wjazdów. Wszczęcie w takich okolicznościach sprawy postępowania opartego na regulacji art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nie było w ocenie Sądu uzasadnione, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie tylko wobec obiektu budowlanego. Tymczasem przesuwna brama wjazdowa nie spełnia warunków definiujących obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane.
Należy ją zakwalifikować jako urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy, w którym wymienia się takie urządzenia m.in. przejazdy i ogrodzenia. Skoro ogrodzenie jest urządzeniem a nie obiektem budowlanym, to takim urządzeniem jest również brama, będąca elementem tego ogrodzenia.
Wykazywane przez skarżących nieprawidłowości odnoszące się do przedmiotowej bramy, w zakresie jej usytuowania czy rozmiarów, niezgodnych z dokonanym zgłoszeniem i wynikających z tego zagrożeń dla zdrowia, życia i mienia, nie podlegają zatem rozpoznaniu w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej M. P. i L. P. wnieśli o uchylenie wyroku z 27 kwietnia 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 3 pkt 1 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że brama wjazdowa na działkę gruntu oznaczoną geodezyjnie numerem [...]5 w P. nie jest obiektem budowlanym, lecz należy klasyfikować ją jako urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i z tej przyczyny nie znajdą, na gruncie sprawy, zastosowania przepisy rozdziału 6 tej ustawy "Utrzymanie obiektów budowlanych", w tym art. 66 ust. 1 i 2;
- - art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że wykazywane w toku postępowania przed organami administracji publicznej nieprawidłowości odnoszące się do bramy wjazdowej na działkę gruntu oznaczoną geodezyjnie numerem [...]5 w P., w zakresie jej usytuowania, sposobu użytkowania i wynikających z tego zagrożeń dla zdrowia, życia ludzi i bezpieczeństwa mienia, nie mogą prowadzić do wydania decyzji o zakazie jej użytkowania, podczas gdy ww. brama jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) i w przypadku ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 66 ust. 2 tej ustawy;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie będąc związany zarzutami skargi, nie rozpoznał w ogóle zagadnienia będącego przedmiotem zawiadomienia skarżącego, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że nie można zaaprobować stanowiska, iż brama wjazdowa na nieruchomość w każdym stanie faktycznym musi być klasyfikowana jako urządzenie budowlane, a nie jako obiekt budowlany. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazali, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko w pewnych, określonych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, okolicznościach. Kwalifikacja taka jest dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Ustawa traktuje je jako urządzenie budowlane pod warunkiem istnienia związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym, a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. W innych okolicznościach, a więc w szczególności w sytuacji braku innego obiektu budowlanego lub też braku wspomnianego związku, przyjmować należy odmienną kwalifikację ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, tj. jako obiektu budowlanego.
Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że w realiach niniejszej sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że działka nr [...]5 w P. jest nieruchomością niezabudowaną, na co Sąd I instancji nie zwrócił w ogóle uwagi. Nie budzi zaś wątpliwości, że właśnie ustalenie tej okoliczności faktycznej winno mieć dla końcowego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenia. Słusznie bowiem akcentował Sąd, iż art. 66 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do obiektów budowlanych i nie można dyspozycji w nim zawartej stosować odpowiednio do urządzeń budowlanych. Mając jednak na względzie fakt, że ww. działka jest nieruchomością niezabudowaną, to brak jest powiązania pomiędzy ogrodzeniem (bramą), a obiektem budowlanym, na potrzeby którego ogrodzenie to zostało wykonane, a takie właśnie powiązanie stanowi warunek sine qua non traktowania ogrodzenia (bramy) jako urządzenia budowlanego.
Co zaś się tyczy drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego to, zdaniem skarżących kasacyjnie, bezpośrednią konsekwencję zakwalifikowania bramy wjazdowej jako obiektu budowlanego powinno być stwierdzenie przed Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co dawało możliwość wydania decyzji o zakazie użytkowania bramy przesuwnej wjazdowej.
Ponadto orzekający w sprawie organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego adresata. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania. Tymi właśnie kryteriami słusznie kierował się na etapie postępowania administracyjnego PINB w K. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że właściciel nieruchomości nr [...]5 korzysta z wjazdu celem składowania w tym miejscu drewna opałowego i materiałów budowlanych. Taki sposób korzystania z bramy wjazdowej przy uwzględnieniu, że wjazd na nieruchomość stanowiącą własność skarżących usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie, pod kątem prostym do wjazdu na działkę numer [...]5, wypełnia znamiona z art. 66 ust. 1 pkt 2. Ustawodawca, określając bowiem przesłanki, których wystąpienie uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego, posłużył się zwrotami nieostrymi.
Powoduje to, że organ ma pewną swobodę oceny, czy stwierdzony stan obiektu budowlanego podlega regulacji komentowanego przepisu. Istotnym jest przy tym, że dobro chronione, tj. życie, zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia nie musi zostać naruszone, lecz istnieje zagrożenie naruszenia. Bez znaczenia pozostaje zaś częstotliwość korzystania z bramy wjazdowej, skoro nawet incydentalne jej użytkowanie celem transportu drewna opałowego i materiałów budowlanych może wywoływać niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia skarżących oraz osób trzecich, a także ich mienia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podnieśli, iż zupełnie zniknęło z pola widzenia Sądu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne na wniosek, który dotyczył kwestii samowoli budowlanej w kontekście lokalizacji wjazdu na teren działki numer [...]5 w miejscowości P. Kwestia samowoli budowlanej, zgłoszonej przez skarżącego, nie była w ogóle przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej, jak również nie odniósł się do tego zagadnienia w żaden sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny, który swoją uwagę skoncentrował tylko i wyłącznie na rozpoznaniu sprawy w kontekście art. 66 ustawy Prawo budowlane. Takie rozstrzygnięcie Sądu nie spełniło celów postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem nie dokonano wyczerpującej kontroli działalności organów administracji publicznej.
Zdaniem skarżących kasacyjnie zarówno Sąd, jak i organy administracji publicznej, obowiązane były zbadać sprawę przede wszystkim pod kątem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a także przepisów § 55 ust. 1 pkt 4, § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Co do wjazdu na działkę numer [...]5 nie została wydana decyzja administracyjna zarządcy drogi zezwalająca na lokalizację zjazdu, a po drugie zjazd musi być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że cofa sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, podtrzymując jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 9 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, podkreślić trzeba, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie nie przeprowadził pogłębionej wykładni wskazanych wyżej przepisów. Stwierdził jedynie, że brama przesuwna będąca przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie – będąca częścią ogrodzenia nieruchomości D. M. – jest urządzeniem budowlanym zdefiniowanym w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a skoro tak, nie stanowi ona obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy.
Kwestionując to stanowisko Sądu I instancji w ramach pierwszego z omawianych zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor zaprezentował pogląd, z którym należy w pełni się zgodzić, że urządzeniem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest ogrodzenie zapewniające użytkowanie danego obiektu budowlanego, które bez tego obiektu nie spełniałoby swojej funkcji technicznej. Nie jest nim ogrodzenie działki niezabudowanej, będące samodzielną inwestycją niepowiązaną z innym obiektem budowlanym. Stanowi ono wówczas odrębny obiekt budowlany (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 187/11; z 20 października 2017 r., II OSK 302/16; z 9 czerwca 2017 r, II OSK 2593/15).
Przywołana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 3 pkt 1 i 9 Prawa budowlanego, prezentowana w zasadzie jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie przekłada się jednak na przyjęcie, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach prowadzących do jej uwzględnienia.
Po pierwsze, naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, skarżący upatrują w dalszej kolejności w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w stanie sprawy podnosząc, że działka nr [...]5, z której zlokalizowany jest wyjazd przez sporną bramę – jest niezabudowana, co ma świadczyć o tym, że ogrodzenie tej działki (której elementem jest brama) stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1, a co za tym idzie może mieć do niej zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego.
Argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania słuszności przywołanego wyżej twierdzenia nie uwzględnia jednak faktu, że działka ew. nr [...]5 jest funkcjonalnie powiązana z działką sąsiednią nr [...]4, na której znajduje się budynek mieszkalny. Obie działki (należące zresztą do D. M.) stanowią zatem faktycznie jedną całość gospodarczą, a ogrodzenie od strony posesji skarżących kasacyjnie wraz ze sporną bramą, obsługuje budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...]4. W tej sytuacji bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, że działka ewidencyjna, z której prowadzi wyjazd bramą będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, jest niezabudowana, skoro ogrodzenie, którego brama jest częścią, pełni funkcję służebną wobec konkretnego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego D. M. Są to elementy stanu faktycznego wystarczające do przyjęcia, że mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a nie z samodzielnym obiektem budowlanym, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej.
Po drugie, niezależnie od oceny, czy brama wjazdowa zamontowana w ogrodzeniu od strony działki skarżących kasacyjnie, stanowi obiekt budowlany czy też urządzenie budowlane, podkreślenia wymaga, że istotą sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji było przyjęcie przez organ administracji, że w tym konkretnym przypadku nie było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie zaszły żadne okoliczności, o jakich mowa w tych przepisach. Stanowisko zaprezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji z [...] sierpnia 2015 r. należy uznać za prawidłowe, gdyż w aktach sprawy nie ma żadnego potwierdzenia tezy, że brama wjazdowa zamontowana w ogrodzeniu D. M. użytkowana jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku. Sam sposób użytkowania bramy, zgodny zresztą z jej przeznaczeniem, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie powoduje takiego zagrożenia, postrzeganego w sposób obiektywny.
Niewątpliwie natomiast sporną i kwestionowaną przez kasatorów jest sama lokalizacja bramy, znajdującej się w bezpośredniej bliskości wjazdu i wejścia na ich nieruchomość. Kolizyjne położenie bramy, nawet jeśli stwarza dla stron pewne uciążliwości w korzystaniu z obu wjazdów, nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uprawniające organ nadzoru budowlanego do zakazania jej użytkowania (art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).
Tym samym nie można było uznać za zasadny drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej opartych o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego.
Cofnięcie przez pełnomocnika skarżących trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, opartego na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku merytorycznego odniesienia się do niego.
Mając na uwadze powyższe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.