Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1258/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. B. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 8 września 2017 r. nr... w przedmiocie choroby zawodowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że organy zrealizowały i odniosły się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1472/15. Wzięto pod uwagę całość zebranej dokumentacji medycznej, co więcej organ orzekający zwrócił się o weryfikację orzeczeń lekarskich. Z opinii M. Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 19 stycznia 2016 r., jak również opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 27 lutego 2017 r. jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u badanej przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
Sąd argumentował, że ustalenie braku możliwości stwierdzenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a chorobą cieśni nadgarstka u skarżącej wiązało się właśnie z rozpoznaniem u niej szeregu innych, pozazawodowych czynników i schorzeń, stanowiących uznane źródła powstawania takiej choroby. Ustalenie to nie zostało przy tym dokonane dowolnie przez organy sanitarne, lecz wynikało z treści jednoznacznych i zgodnych orzeczeń dwóch jednostek medycznych powołanych do diagnostyki chorób zawodowych. W uzasadnieniach tych orzeczeń przedstawiono szczegółowo ocenę stanu zdrowia skarżącej i uwzględniono cały materiał dowodowy. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 27 lutego 2017 r. wykazano wiele samoistnych schorzeń skarżącej, w tym konkretne zaburzenia określone jako czynniki ryzyka w zakresie powstania zespołu cieśni nadgarstka.
Tym samym brak możliwości przyjęcia nawet owego "wysokiego prawdopodobieństwa" wynika z wiedzy medycznej uprawnionych lekarzy, która – jak już wyjaśniono – nie może być weryfikowana przez organy administracyjne.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji za chybione uznał podniesione zarzuty skargi. Sąd wskazał, że wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się wprost do wniosku z odwołania o dopuszczenie dowodu z wyczerpującej opinii biegłego, ale nie jest to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Mianowicie postępowanie w sprawie chorób zawodowych musi uwzględniać specyfikę wynikającą z powoływanego rozporządzenia. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w § 8 ust. 2 pozostawia ono organowi sanitarnemu, który według swojego uznania ocenia, czy jest to konieczne do wydania decyzji. Nie jest zatem w tym zakresie związany żądaniami stron. Wobec zgodnych i stanowczych orzeczeń obu jednostek orzeczniczych organy obu instancji miały prawo uznać, że zgromadzony materiał jest wystarczający do wydania decyzji, zwłaszcza, że – jak już wykazano – kontrola tych orzeczeń ma ograniczony wymiar. Skarżąca wskazuje przy tym okoliczności, które były znane lekarzom orzecznikom.
Z orzeczeń wynika, że mieli oni na uwadze fakt rodzaju wykonywanej pracy przez skarżącą i obciążenie zawodowe. Sprawa choroby zawodowej J. B. pod postacią zespołu cieśni nadgarstka była konsultowana w uprawnionych jednostkach orzeczniczych, zarówno pod kątem dostarczanych przez stronę dokumentacji medycznej, jak również rodzaju wykonywanych czynności i zgłaszanych uwag. Do zadań jednostek orzeczniczych nie należy prowadzenie badań mających na celu ustalenie pozazawodowych przyczyn schorzenia. Jednostki te nie prowadzą diagnostyki w kierunku wskazania przyczyn choroby zdiagnozowanej u danego pacjenta, lecz badały, czy choroba może mieć etiologie zawodową. Obie jednostki orzecznicze na podstawie przeprowadzonych badań rozpoznały u ww. obustronny zespół cieśni nadgarstka, jednakże nie uznały jego zawodowej etiologii.
Sąd nadmienił, że rozpoznanie schorzenia widniejącego w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia choroby zawodowej. Ustawodawca wyraźnie wskazał, iż do stwierdzenia zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego konieczne jest spełnienie następujących warunków: fakt istnienia schorzenia widniejącego w obowiązującym wykazie chorób zawodowych u osoby zainteresowanej, praca w narażeniu na ruchy monotypowe oraz wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej, do 1 roku od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Istotą rozpoznania zespołu cieśni nadgarstka jako choroby zawodowej jest wskazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z wiedzą medyczną uznanym sposobem wykonywania pracy mogącym skutkować powstaniem zespołu cieśni nadgarstka są czynności związane z wielokrotnie powtarzalnymi (monotypowymi) ruchami zginania i prostowania nadgarstków, odchyleniem łokciowym i promieniowym nadgarstka, chwytem pesetowym (chwytanie placami).
O pracy monotypowej mówimy wtedy, gdy czynności powtarzają się w odstępach krótszych niż 5 minut, a częstotliwość powtarzania tych czynności jest większa niż 40 x 1 min, wtedy mięśnie nie mają możliwości odnowy swojej zdolności do skurczu.
Zdaniem Sądu, organy administracyjne słusznie uznały, że w przypadku J. B. nie został spełniony warunek dotyczący narażenia na ruchy monotypowe podczas wykonywania czynności zawodowych. Czynności wykonywane przez J. B. w trakcie zatrudnienia były różnorodne i nie były równoznaczne z wyżej opisaną monotypią ruchów w zakresie stawów nadgarstkowych.
Sąd uznał, iż kwestia narażenia zawodowego została wyjaśniona zarówno na etapie prowadzonego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego przez jednostki orzecznicze, jak również na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z analizy sporządzonej na tą okoliczność oceny narażenia zawodowego wynika, iż J. B., nie wykonywała czynności powtarzalnych, monotypowych rozumianych jako ruchy jednorodne wykonywane przez większość zmiany roboczej, w wymuszonym tempie pracy, stwarzających warunki, w którym dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego, a w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni nadgarstka. Pojęcie monotypii obejmuje czynności powtarzane w krótkich odstępach czasu, jednostronnie przeciążające pewne grupy mięśniowe.
Jednostki orzecznicze w swoich opiniach i opiniach uzupełniających, zgodnie podtrzymały w całości stanowisko wyrażone w wydanych orzeczeniach lekarskich o braku podstaw do rozpoznania u J. B. choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni nadgarstka (opinie M. Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia: 11 grudnia 2012 r., 31 lipca 2017 r., 31 sierpnia 2017 r. oraz opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia w S. z dnia: 31 października 2013 r., 2 kwietnia 2015 r., 27 lutego 2017 r.). Obie jednostki orzecznicze pomimo rozpoznania schorzenia pod postacią cieśni nadgarstka nie uznały jego zawodowej etiologii, wskazując na istnienie u J. B. czynników pozazawodowych.
Sąd stwierdził trafność procedowania organów administracyjnych, które zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy miały podstawy do oparcia swojego rozstrzygnięcia na wydanych orzeczeniach lekarskich.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej J. B. zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie punktu pierwszego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 8 września 2017 roku i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 29 marca 2017 roku. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, względnie - z najdalej posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej wniosła o przyznanie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, albowiem nie zostały one pokryte przez samą skarżącą ani w całości, ani w części.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) w powołaniu na przepis art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy w istocie nie podjęły one wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to w szczególności - analogicznie jak Sąd pierwszej instancji - nie wyjaśniły powodów sprzeczności pomiędzy ustalonymi w orzeczeniach lekarskich charakterem i warunkami pracy skarżącej a ustaleniami wskazanymi w tym zakresie w kartach oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, w sposób dowolny przyjęły, że etiologia zdiagnozowanej u skarżącej choroby ma charakter pozazawodowy oraz nie ustaliły, czy objawy sugerujące pierwotnie rozpoznane zwyrodnienie kręgosłupa i stawów mogły świadczyć równolegle o wystąpieniu choroby w postaci cieśni nadgarstka, czy też wykluczały tę chorobę, a ponadto pominęły zupełnie zeznania samej strony,
- 2) w powołaniu na przepis art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy przez jego błędną wykładnię, tj. niewzięcie pod uwagę, że powołany przepis wyraźnie zakłada występowanie związku przyczynowo-skutkowego między warunkami pracy a występującym schorzeniem, co oznacza, że w przypadku równoczesnego pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz iż praca była wykonywana w szkodliwych warunkach, istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie i - co tu najistotniejsze - domniemanie to może być wzruszone wyłącznie w przypadku, gdy zostanie wykazane w sposób bezsporny, że etiologia choroby ma charakter pozazawodowy; inaczej mówiąc, dla obalenia domniemania nie jest wystarczające samo wykazanie współistnienia czynników pozazawodowych.
W piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r. skarżąca kasacyjnie wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W piśmie z dnia 26 czerwca 2020 r. M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W piśmie z dnia 3 lipca 2020 r. uczestnik postępowania A. S.A. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Pozostałe strony pouczone o treści art. 182 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w terminie czternastu dni od dnia doręczenia pisma skarżącej kasacyjnie z dnia 25 czerwca 2020 r., nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
- 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
- 3. Dla oceny zasadności postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej istotne jest to, że nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
- 3.1. Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zakres związania obejmuje dwa aspekty: - po pierwsze, aspekt materialny wyrażony w przeprowadzonej wykładni przepisu prawa i zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie; - po drugie, aspekt procesowy wyrażony wskazaniem co do dalszego postępowania przy rozpoznaniu sprawy przez ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z hipotetycznym stanem faktycznym zapisanym w przepisie prawa będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze administracyjnej, a następnie przy dokonaniu przez sąd oceny zgodności z prawem tego działania. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny zrealizowania przez organy rozpoznające i rozstrzygające sprawę w I i II instancji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1472/15. W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny przez postawienie zarzutu naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na podkreślenie w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sprawa do sygn. akt III SA/Kr 1472/15), nie wykazano jednak w jakim zakresie nie wykonano wskazań zawartych w tym wyroku. W zaskarżonym wyroku przytoczono ustalenia co do całego okresu zatrudnienia skarżącej, wskazując na warunki pracy w narażeniu na chorobę zawodową. Nie można zatem skutecznie wywodzić co do braku ustalenia stanu faktycznego.
- 4. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania wyprowadzono z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie zasadności tego zarzutu niezbędne jest wskazanie na szczególną regulację rozpoznawania spraw stwierdzenia choroby zawodowej. Przed Państwową Inspekcją Sanitarną właściwymi do rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw stwierdzenia choroby zawodowej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że wymaga uwzględnienia regulacja szczególna. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy, Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych. W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367) unormowała sposób i tryb postępowania dotyczący zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych. Regulacja § 6 powołanego rozporządzenia stanowi wprost, że to do lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, należy wydanie orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia, ocenę narażenia zawodowego przeprowadza w toku rozpoznania choroby zawodowej – lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Takie ukształtowanie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej powoduje, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonują jedynie oceny co do wszechstronnego uzasadnienia rozpoznania lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W razie braku pełnego uzasadnienia wydanego orzeczenia występuje o jego uzupełnienie. Rozpoznanie choroby zawodowej oraz związku przyczynowego z warunkami pracy musi opierać się na orzeczeniu lekarskim, wymaga to bowiem wiedzy specjalistycznej. Podniesione zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Sąd dokonał oceny ustalenia stanu faktycznego w oparciu o obowiązujące rozwiązania prawne. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
- 5. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 2351 Kodeksu pracy. Według art. 2351 Kodeksu pracy: "Za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych «narażeniem zawodowym»". Zarzucono błędną wykładnię art. 2351 Kodeksu pracy przez nie wzięcie pod uwagę, że powołany przepis wyraźnie zakłada wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego między warunkami pracy a wystąpieniem schorzenia, co oznacza, że w przypadku równoczesnego pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych oraz iż praca była wykonywana w szkodliwych warunkach, istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą zawodową a warunkami pracy. Przyjęte w art. 2351 Kodeksu pracy przesłanki uznania za chorobę zawodową choroby stwierdzenia bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem nie daje podstaw do przyjęcia domniemania niezbitego do stwierdzenia choroby zawodowej. Wystąpienie w pewnym okresie pracy skarżącej czynników szkodliwych nie daje podstaw do przyjęcia tak daleko posuniętego domniemania związku w świetle jednoznacznych orzeczeń jednostek powołanych do rozpoznania choroby zawodowej w związku z warunkami pracy. W orzecznictwie podkreśla się, że jest to domniemanie zwykłe wzruszalne, które nie wyłącza wykazania, że pomimo pracy w warunkach narażających na chorobę, jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn nie związanych z zatrudnieniem. Ustalenie czy występuje związek przyczynowy między warunkami pracy a chorobą zawodową musi być oparty na orzeczeniu lekarskim. Wymaga to wiedzy specjalistycznej, która uzasadniała wprowadzenie szczególnej regulacji opierającej ustalenia stanu faktycznego na podstawie orzeczenia lekarskiego, a nie podjęcia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej samodzielnych ustaleń. Sąd wskazał na znaczenie w tym przedmiocie regulacji prawnej przyjętej w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nakładającego na organ obowiązek dokonania oceny orzeczenia lekarskiego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłowo wykładnię art. 2351 Kodeksu pracy oraz prawidłowo wyprowadził ocenę co do istnienia podstawy w sprawie domniemania związku przyczynowego pomiędzy chorobą skarżącej a warunkami pracy.
- 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
- 7. Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, zgodnie z art. 254 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
- - ---------------------- 9