Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2058/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2015 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], odmawiającą wydania zezwolenia na usunięcie drzewa.
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
B. S. zamieszkała w W. przy ul. [...], pismem z 7 listopada 2014 r. wniosła o wydanie zezwolenia na wycięcie drzewa z gatunku świerk kłujący. Wniosek uzasadniła zagrożeniem, jakie stwarza drzewo dla budynku mieszkalnego i linii zasilających. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy odmówił wydania takiego zezwolenia, bowiem przedmiotowe drzewo, w jego ocenie, jest w dobrej kondycji. Natomiast zagrożeniom, na które wskazuje wnioskodawczyni, można zapobiec poprzez dokonanie zabiegów pielęgnacyjnych drzewa.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, wedle której organ poczynił błędne ustalenia faktyczne i niezasadnie uznał, iż świerk nie zagraża budynkowi ani sieciom zasilającym, SKO podzieliło argumentację organu I instancji o braku przesłanek do udzielenia zezwolenia. W swoim rozstrzygnięciu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., dokonało korekty decyzji pierwszoinstancyjnej ze względu na błędne wskazanie przez Zarząd Dzielnicy oznaczenia nieruchomości, na której drzewo się znajduje (ul. [...], dz. nr ew. [...] z obrębu [...] a nie, jak w niej wskazano, ul. [...], dz. nr [...] z obrębu [...]).
W uzasadnieniu SKO stwierdziło, kierując się ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w trakcie oględzin, iż świerk jest w dobrym stanie i nie narusza substancji budynku mieszkalnego. Nadto, jak wynika z protokołu, w celu zapobieżenia kolizji drzewa z linią energetyczną i telefoniczną zalecono przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych, które zapobiegną dalszym zagrożeniom.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podniosła zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art 11, art. 77, art. 80, art. 107 oraz art. 138 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności:
1/ poprzez uznanie wbrew faktom, że przedmiotowe drzewo nie koliduje z elewacją budynku w sytuacji, gdy załączona przez stronę dokumentacja fotograficzna wskazuje na opieranie się gałęzi drzewa o elewację oraz elementy dachu;
2/ poprzez błędne rozpoznanie faktycznego stanu drzewostanu w najbliższej okolicy i całkowicie dowolne i błędne przyjęcie, że ubytek wskazanego drzewa nie może być w żaden sposób zastąpiony np. nowymi nasadzeniami, ponadto przez brak uzasadnienia faktycznego i merytorycznego takiego stanowiska;
3/ poprzez brak analizy wpływu wycięcia jednego drzewa na stan powietrza w okolicy, z uwzględnieniem istniejącego zadrzewienia i stanu zieleni w okolicy oraz zastąpienie jej arbitralną i niczym nie dowiedzioną decyzją urzędnika, podejmującego decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za uzasadnioną, wyrokiem z 12 listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym art. 83 ust. 1 oraz pewną "swobodę decyzyjną" organu, który podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii zezwolenia na usunięcie drzewa. Wymaga to rozważenia w każdym przypadku interesu publicznego (ochrona środowiska) oraz interesu indywidualnego osoby ubiegającej się o wydanie takiego aktu. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie sprostały wymaganiom z tego wynikającym, w szczególności ze względu na brak ustaleń co do możliwości (racjonalności) przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych, które pozwoliłyby zachować drzewo i jednocześnie ograniczyć czy też usunąć zagrożenia związane z nim związane.
Jednocześnie Sąd podkreśla, że decyzja organu I instancji jest uzasadniona (s. 7, wiersz 4 i 5 odo dołu), a organ odwoławczy nie wykazał, aby była ona wydana z takim naruszeniem prawa, które uzasadniałoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (s. 9, wiersz 16-20 od dołu).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku art. 136 k.p.a., oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w związku z zastosowaniem art. 134 k.p.a. - decyzję organu I instancji.
W skardze kasacyjnej, wywiedzionej przez SKO, podniesiono następujące zarzuty:
1/ naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie uchylenia zaskarżonych decyzji, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się w pełni kontroli kasacyjnej;
2/ naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wskazania co do dalszego postępowania, które to wskazanie winno być zawarte w uzasadnieniu w przypadku uwzględnienia skargi i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ;
3/ naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i wadliwe przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał art. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa oraz art. 7, 77 § 1 i 134 k.p.a. Jak zatem należy wnosić, stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.
Poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzuciło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354).
W kontekście tych ustaleń za usprawiedliwione uznać trzeba zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej.
W pierwszym rzędzie, w zaskarżonym kasacyjnie wyroku brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a wnioski jakie można wyprowadzić w tym względzie z treści orzeczenia oraz uzasadnienia pozostają ze sobą w sprzeczności. Sąd I instancji oceniał zaskarżoną decyzję, wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., a całe uzasadnienie wyroku poświęcone jest rozważaniom dotyczącym art. 138 § 2 k.p.a., który w sprawie nie miał zastosowania. Rozważania te czynione są w sprzeczności nawet z sentencją wyroku, gdzie mowa jest o decyzji pierwszoinstancyjnej utrzymanej w mocy.
Wyrokiem tym Sąd I instancji uchyla również decyzję I instancji, mimo tego, że w uzasadnieniu uznaje ją za prawidłową. Takie ustalenie wykluczało uchylenie tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie określa prawidłowej podstawy uchylenia decyzji organu odwoławczego, powołując się przy tym na art. 134 k.p.a., co w okolicznościach tej sprawy pozostaje niezrozumiałe.
Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji oceniał zaskarżoną decyzję w oparciu o inne przepisy, niż zastosowane w sprawie. Natomiast nie oceniał jej pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego, co oznacza, iż nie przeprowadził prawidłowej kontroli jej legalności.
W końcowej części uzasadnienia, wskazując podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, przywołano naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wiąże się z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, podczas gdy okoliczności te były wyjaśnione, o czym Sąd lakonicznie wspomina w części historycznej uzasadnienia (chodzi o wyważenie interesu publicznego i interesu indywidulanego w tej sprawie). Wreszcie Sąd przywołując art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazuje na jej związek z naruszeniem art. 134 k.p.a., który przez organ odwoławczy nie był stosowany. Można odnieść wrażenie, że Sąd sporządzając uzasadnienie nie znał akt sprawy, a w szczególności uzasadnienia decyzji odwoławczej, skoro nie dostrzegł tego, że w istocie rzeczy jej rozstrzygnięcie było w zasadzie takie same, jak w decyzji pierwszoinstancyjnej. Powodem uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy była jedynie konieczność korekty oznaczenia nieruchomości, na której zlokalizowane jest przedmiotowe drzewo.
W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie nie poddaje się w pełni kontroli kasacyjnej. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. 141 § 4 p.p.s.a.
Uzasadnienie nie zawiera także wskazania co do dalszego postępowania, co uzasadnia naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. 141 § 4 p.p.s.a.,
W konkluzji przyjdzie stwierdzić, że ze względów przedstawionych wyżej zarzuty kasacyjne okazały się zasadne.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki powinien więc dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze zakres kognicji sądu administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.