Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1742/18 oddalił skargę P. G. (dalej jako skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2018 r., nr 712/2018 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], wybudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 13 lutego 2009 r. Po przeprowadzeniu kontroli na miejscu i stwierdzeniu szeregu nieprawidłowości, decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wykonane w trakcie budowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] oraz nakazał wykonanie robót budowlanych.
Rozpoznając odwołania A. R.-J., A. J., A. R. i A. R. od przedmiotowej decyzji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) uchylił decyzję organu I instancji z dnia 9 czerwca 2014 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej jako ustawa), nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia w podanym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz nakazał wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami - zgodnie ze złożoną ekspertyzą sporządzoną przez rzeczoznawcę.
Następnie wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2423/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1451/15, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
W uzasadnieniu NSA przesądził, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wyjaśnił, że spośród kilkunastu niezgodności z projektem budowlanym tylko dwie zostały zakwalifikowane przez projektanta jako istotne odstępstwa zaś pozostałe jako odstępstwa nieistotne bądź innego rodzaju dopuszczalne prawem zmiany. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 52 ustawy bowiem okoliczność, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości przemawiałaby przeciwko nałożeniu na niego obowiązku usunięcia niezgodności z projektem budowlanym tylko wówczas, gdyby był on pozbawiony z tego powodu możliwości dostępu do nieruchomości. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Aktualni właściciele nieruchomości deklarują możliwość udostępnienia inwestorowi nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania wynikających z decyzji robót. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że decyzja nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych robót byłaby decyzją niewykonalną.
NSA stwierdził także, że wypłacenie aktualnym właścicielom budynku odszkodowania, nie skutkuje niemożnością prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i nałożenia na inwestora, który wypłacił odszkodowanie za wadliwie wykonany budynek obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy.
Następnie PINB decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r. nakazał skarżącemu doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...] obr. [...] do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z projektem budowanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia 13 lutego 2009 r. w związku z niewykonaniem obowiązków o których mowa w decyzji organu odwoławczego z 7 sierpnia 2014 r.
Powyższa decyzja organu I instancji została uchylona decyzją MWINB z dnia 3 października 2017 r., a sprawa przekazana zastała do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy, nakazał skarżącemu doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego tj. do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:
- - wykonanie pionowania wychylonego słupa konstrukcyjnego więźby dachowej (S 4), z uwzględnieniem dodatkowych jego stężeń i belki na której jest oparty,
- - wzmocnienie uszkodzonych belek poprzez wykonanie dodatkowych nakładek,
- - zamontowanie mieczy brakujących w konstrukcji dachowej,
- - wykonanie stałego dojścia do kominów tj. ław i stopni kominiarskich oraz zastosowanie wyłazu dachowego o geometrii spełniającej wymagania przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- - wyprowadzenie dwóch kominów powyżej kalenicy na wysokość określoną w przepisach,
- - wykonanie w pomieszczeniu garażu i kotłowni w warstwach posadzkowych na parterze izolacji przeciwwilgociowej w postaci 2 x papa na lepiku, styropian na folii, folia polietylenowa, posadzka betonowa na siatce 0, 04 (zgodnie z pkt. 10.8 ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę z wyłączeniem warstwy płyty betonowej B- 10,
- - wykonanie dylatacji przewidzianej w projekcie budowlanym między segmentami 1 i 2 (ściany na strychu) oraz na ścianie od spodu nadproża bramy garażowej do wierzchu stropu nad parterem,
- - wykonanie dodatkowego komina dla kuchni poprzez wypięcie istniejącego przewodu obsługującego pomieszczenie 3/2 (łazienka), co zapewni brakujący przewód dla kuchni, poprowadzenie nowych kominów z poziomu poddasza nieużytkowego zapewniających wloty dla pomieszczeń w poziomie pietra (poddasza użytkowego) zgodnie z pkt 10.8 ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę,
- - demontaż istniejących szamb i wybudowanie nowych atestowanych szamb zgodnie z przepisami.
W uzasadnieniu wskazał, że przed wydaniem decyzji poinformował strony o treści art. 10 k.p.a. i ustalił, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r. Stwierdził, że art. 51 ust. 5 ustawy kończy postępowanie naprawcze i uznał, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie PINB wykonanie przez inwestora robót budowlanych określonych w sentencji decyzji wyeliminuje nieprawidłowości i doprowadzi budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej do stanu zgodnego z przepisami.
MWINB decyzją z 18 maja 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że zakres robót nakazanych przedmiotową decyzją jest analogiczny do robót nałożonych na skarżącego decyzją MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r., która na mocy wyroku NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1451/15 pozostała w obiegu prawnym i stanowiła podstawę skarżącego do wykonania projektu budowlanego zamiennego oraz stosownych robót budowlanych, których zakres uwarunkowany został kwalifikacją nieprawidłowości opisanych w ekspertyzach z dnia 14 lutego 2013 r. i z dnia 13 czerwca 2013 r.
Organ odwoławczy uznał, że celem jest doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, a zatem zakres robót obejmować powinien wykonanie przewodu kominowego dla kuchni i dodatkowych warstw przeciwwilgociowych w pomieszczeniach kotłowni i garażu na parterze. Ponadto konieczność demontażu istniejących szamb i wybudowania nowych atestowanych. Stwierdził, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą prowadzenie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Podzielił opinię PINB, zgodnie z którą pomimo uchylenia się skarżącego od przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wydanie nakazu rozbiórki byłoby zbyt restrykcyjnym rozwiązaniem.
Wyjaśnił dalej, że z akt sprawy wynika, iż skarżący miał świadomość funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r. (zgodnie z wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1451/15), o czym świadczy powiadomienie go przez organ I instancji i nie wykonał nakazanych obowiązków mających na celu realizację robót, co potwierdziła zlecona kontrola.
W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym mając na względzie art. 51 ust. 5 ustawy, za prawidłowe uznał nałożenie na skarżącego obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, tj. stanu w którym przedmiotowy budynek będzie zgodny z przepisami, a jego użytkowanie nie będzie stwarzało zagrożenia dla mieszkańców. Organ odwoławczy podkreślił także, że zakres nakazanych robót wynika z wykonanych w sprawie ekspertyz technicznych i nie został podważony przez NSA.
Odnosząc się do odwołania i zarzutów dotyczących odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że charakter odstępstw jako istotnych potwierdzony został przez NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt: II OSK 1451/15, z którego wynika, że nie ma przeszkód, aby to skarżący wykonał niezbędne roboty budowlane, skoro aktualni właściciele deklarują możliwość udostępnienia nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania robót wynikających z decyzji.
Organ odwoławczy zaznaczył również, że kwestie cywilne obniżenia ceny zakupu nieruchomości pozostają bez wpływu na postępowanie administracyjne.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych przewidziany w art. 50 - 51 ustawy przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych, co w sprawie organy uczyniły prawidłowo.
Zdaniem Sądu organ I instancji podejmował szereg czynności materialno-technicznych w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, m.in. nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, załączył do akt opinię z dnia 12 czerwca 2013 r., nakazał inwestorowi przedłożenie opinii technicznej dotyczącej zbiorników na nieczystości ciekłe oraz wykonania kotłowni w pomieszczeniu garażowym. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto opinia sporządzona przez mgr inż. M. J., uzupełniona pismem z dnia 15 marca 2014 r. W dalszej kolejności organ jest obowiązany wydać decyzję, którą: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W przedmiotowej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - nakładająca na skarżącego obowiązki - została wydana przez PINB w dniu 9 czerwca 2014 r.
Sąd wskazał, że decyzja MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r. jest ostateczna i była ostateczna w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Również podlegała kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1451/15.
Sąd dalej stwierdził, że ostatnim etapem postępowania jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych - wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy, a więc w ostatnim etapie postępowania, jest przedmiotem kontroli Sądu. Sąd zwrócił uwagę, że pewne kwestie zostały już ostatecznie rozstrzygnięte w toku postępowania administracyjnego, co wynika z decyzji wydanych w poprzednich etapach postępowania naprawczego.
Sąd podkreślił, że w decyzji MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r., a skontrolowanej przez NSA, rozstrzygnięta została ta okoliczność, że wykonywane roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty w [...] z dnia 13 lutego 2009 r. Ostateczna decyzja administracyjna pozostająca w obrocie prawnym korzysta z domniemania prawidłowości, stąd na takim etapie procedury naprawczej nie mogły być rozważane i kwestionowane okoliczności uprzednio już ostatecznie ustalone. Ustalenia dotyczące istotnych odstępstw zostały wyjaśnione i omówione w decyzji MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r., a zatem ponowne ich rozważanie przez organy w sprawie było zbędne, o ile w ogóle dopuszczalne.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że obowiązek nałożony w decyzji z dnia 7 sierpnia 2014 r., nie został przez skarżącego wykonany, co potwierdziło uzupełniające postępowanie dowodowe poprzez dokonanie oględzin przedmiotowego budynku przez organ I instancji. Za słuszne Sąd uznał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżący miał świadomość, że obowiązki nałożone decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r. pozostają aktualne w związku z wyrokiem NSA. Z drugiej strony, zdaniem Sądu, potwierdza to także okoliczność wniesienia wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że o ile rozpoznający sprawę pierwotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa 2423/14) miał wątpliwości czy faktycznie skarżący dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, to kwestię powyższą przesądził Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z zarzutem skargi rażącego naruszenia prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 50 i 51 ustawy w związku z art. 36a ustawy, Sąd stwierdził, że powyższy zarzut jest nieuprawniony, ponieważ NSA z urzędu brał pod uwagę nieważność postępowania. NSA kontrolując decyzję z dnia 7 sierpnia 2014 r. - wyznaczył kierunek postępowania dla organów nadzoru budowlanego i w tej sytuacji na takim etapie procedury legalizacyjnej pewne kwestie zostały już rozstrzygnięte, a ustalenia dotyczące istotnych odstępstw zostały wyjaśnione w decyzji z dnia 7 sierpnia 2014 r. i zaakceptowane przez NSA w wyroku II OSK 1451/15.
Zdaniem Sądu nie ma również wpływu na rozstrzygnięcie, okoliczność, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia 7 sierpnia 2014 r.
Zdaniem Sądu nie ma racji skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 52 ustawy, bowiem w tym zakresie sam skarżący wskazał, że kwestię powyższą rozstrzygnął NSA, niemniej w ocenie skarżącego - brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotną okolicznością, bowiem powoduje, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana łącznie dla obu działek i dla obu budynków, gdy tymczasem jak twierdzi skarżący powinny zostać wydane dwie osobne decyzje dla każdej nieruchomości. Zdaniem Sądu skarżący uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, zaś obecnie uważa, że organ powinien wydać dwie decyzje.
Końcowo Sąd stwierdził, że zarzuty skargi stanowią polemikę z kwestiami już rozstrzygniętymi we wcześniejszych etapach postępowania. Prawidłowo zatem organy administracyjne nakazały doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 51 ust. 5 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny w jakim została wydana decyzja objęta kontrolą sądową Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiadał hipotezie normy prawnej wynikającej z tego przepisu,
- - art. 52 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy i przyjęcie, że skarżący jako inwestor może być adresatem decyzji wydanej w trybie art. 51 ustawy w sytuacji, gdy nie posiadał on i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku jako niezgodnego z prawem i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, stosownie do art. 200 p.p.s.a. Pełnomocnik także oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nieuprawnione są zarzuty dotyczące wadliwości decyzji z dnia 7 sierpnia 2014 r. i przyjętej w niej podstawy prawnej nałożonego na stronę obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy) w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż decyzja ta jest prawomocna i została poddana kontroli przez NSA, który wyrokiem w sprawie II OSK 1451/15 uznał jej prawidłowość wykluczając przy tym istnienie podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W wyroku tym NSA zajął również stanowisko co do podmiotu wymienionego w art. 52 ustawy, na który może zostać nałożony obowiązek doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, stwierdzając, że podmiotem takim może być również inwestor, który nie posiada już tytułu prawnego do obiektu, w sytuacji gdy obecni właściciele obiektu wyrażają zgodę na usuniecie przez niego stwierdzonych nieprawidłowości, co w ocenie NSA czyni w tym zakresie decyzję o nałożeniu określonych obowiązków wykonalną.
Stanowisko NSA na podstawie art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Stąd zarzuty kasacyjne wskazujące na wadliwość prawomocnej decyzji uznać należało za niezasadne. Podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.51 ust. 5 ustawy poprzez wykazanie, że przepis ten nie powinien mieć zastosowania z uwagi na to, że odnosi się do niewykonania obowiązków nałożonych w na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy, który to w ocenie skarżącego kasacyjnie został błędnie zastosowany w prawomocnej decyzji z dnia 7 sierpnia 2014 r. w gruncie rzeczy kwestionuje zasadność i poprawność prawomocnej decyzji.
Należy stwierdzić, że nie jest możliwe wzruszenie decyzji prawomocnych w trybie zwyczajnym w ramach wnoszonych w sprawie środków odwoławczych, a jedynie poprzez zainicjowanie przewidzianych w przepisach prawa do tego celu trybów nadzwyczajnych.
Na marginesie odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w stosunku do już wykonanych robót budowlanych, można jedynie zauważyć, że celem postępowania opartego na art. 51 ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami ustawy Prawo budowlane. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 ustawy nie są wprost wymienione.
Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 ustawy, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.
Zauważyć trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji, czy też ją uchylono. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. W każdym razie nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 ustawy w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy.
Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 ustawy nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji.
Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Powyższe stanowisko w przeważającej części, zostało zaprezentowane we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 687/12 oraz wyrok z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2286/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.