Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2270/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/19, po rozpoznaniu skarg J. S. i K. S., S. R. oraz Z. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2019 r., znak: DOA.7110.165.2018.RTU, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

1. 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S. i K. S. (solidarnie) oraz Z. L. kwoty po 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia 23 lutego 2018 r., znak: IGR-II.7840.4.127.2017, wydaną w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 8 czerwca 2009 r., nr 149/09, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. [...] S.A. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z infrastrukturą na działkach o nr [...] przy ul. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Z. [...] S.A. z siedzibą w P. (Spółka), wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie solidarnie od uczestników postępowania na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca Spółka, na podstawie "art. 174 pkt 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.", zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia 8 czerwca 2009 r., nr 149/09, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, skutkującego jej nieważnością;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (zwana dalej: "u.u.i.o.ś.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia 8 czerwca 2009 r., nr 149/09, została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, skutkującego jej nieważnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r., nr 149/09, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy projekt budowlany nie dotyczył działki ewidencyjnej o nr [...]. Spółka nie planowała żadnych robót na działce nr [...], w trakcie przedmiotowego postępowania nie zostało również wykazane by skarżąca na przedmiotowej działce ewidencyjnej wykonywała jakiekolwiek prace. W ocenie skarżącej kasacyjnie, za istotne uchybienie nie można również uznać niedostrzeżenie przez organy tzw. klasoużytku działki o nr [...]. Uchybienie to nie może być widziane jako istotne, bowiem jak słusznie podkreślił Sąd oraz organy, ingerencja budowlana na przedmiotowej nieruchomości obejmowała tylko i wyłącznie budowę słupa energetycznego w ramach istniejącej już linii energetycznej.

Spółka podkreśliła także, że posadowienie słupa energetycznego na przedmiotowej nieruchomości nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Spółka stwierdziła, że brak zapewnienia wymaganej liczby miejsc parkingowych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Brak przedmiotowych miejsc nie tamuje ruchu kołowego w obrębie zakładu, pracownicy zatrzymują swoje pojazdy w miejscach utwardzonych, a które to w żaden sposób nie destabilizują pracy zakładu.

Dodatkowo, liczba miejsc parkingowych, w porównaniu do liczby pracowników, prowadzi do wniosku, iż część z pojazdów i tak zaparkowana byłaby poza miejscami specjalnie do tego przeznaczonymi, w tym również poza obrębem zakładu. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zgodnie z "pkt 2 lit. J decyzji środowiskowej" ścieki przemysłowe zbierać należy w zbiorniku magazynowym o pojemności V = 30m3 i następnie wykorzystywać do uzupełniania strat wody w procesie technologicznym instalacji przerobu złomu z akumulatorów. W części rysunkowej projektu nie ma wskazanego usytuowania zbiornika magazynowego o pojemności V = 30 m3. Na rzucie parteru usytuowane zostały jedynie zbiorniki oznaczone symbolami: G101; G202; G201; G301A; G301B; G302, których opis z uwagi na użycie języka angielskiego i brak szczegółowych wyjaśnień, nie poddaje się weryfikacji. Zdaniem Spółki, GINB zasadnie wskazał jednak, iż z treści decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 29 grudnia 2010 r., znak: OŚ.PŚ.7650-28/10, wynika że zbiornik G101 to zbiornik elektrolitu, zbiornik G301A, G301B to zbiorniki neutralizacyjne oraz że istnieje zbiornik zneutralizowanej wody technologicznej.

Ponadto w opisie procesu technologicznego przerobu akumulatorów (zawartego w projekcie budowlanym), został przedstawiony zbiornik elektrolitu oraz zbiornik wody w obiegu. Z powyższego w sposób jasny i precyzyjny wynika, że ścieki przemysłowe będą zbierane i następnie wykorzystywane do uzupełniania straty wody w procesie technologicznym instalacji przerobu złomu akumulatorowego. Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu budowlanego z warunkiem zawartym w decyzji środowiskowej z "pkt. 3 lit. 1" - hale produkcyjne i place przed halami uszczelnić geomembraną uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego, Spółka podała, że istnienie przedmiotowej geomembrany, w wyznaczonych miejscach, zostało potwierdzone w opinii sanitarnej PPIS w [...] z dnia 19 lipca 2010 r., znak: ZNS 432/19/4/2010, z której to bezpośrednio wynika, że uszczelnienie geomembraną hali produkcyjnej i placów przed halami zostało wykonane na skutek opinii z dnia 1 czerwca 2010 r., co także ma potwierdzać protokół PINB w powiecie [...] z dnia 22 maja 2014 r. W ocenie strony, brak zatem określenia miejsc położenia geomembrany w projekcie budowlanym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro miejsca te zostały ściśle wytyczone w decyzji środowiskowej, do której to Spółka się zastosowała.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła także, że o braku negatywnego oddziaływania zakładu na środowisko świadczy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 22 lipca 2015 r., odmawiająca cofnięcia, czy też ograniczenia, pozwolenia zintegrowanego dla zakładu. W ocenie Spółki, Sąd za gołosłowne uznał wskazania w projekcie, że obiekt nie będzie "prowadzać" szczególnej emisji hałasu i wibracji. Wykonanie warunku przewidzianego w decyzji wymaga przede wszystkim wykazania w projekcie, że do budowy dachu oraz ścian zewnętrznych hali przerobu złomu akumulatorowego oraz hali wytopu i rafinacji ołowiu zastosowano materiały zapewniającą łączną izolację R=28 Db. Tymczasem w projekcie budowlanym wprost wskazano, iż w projektowanych obiektach zastosowano odpowiednie wentylatory oraz ściany "Ruukki", które zapewniają odpowiednią ochronę przed hałasem oraz wibracjami. Dodatkowo w toku działania zakładu nie wykazywano by emitował "od do" środowiska nadmierny hałas czy też wibracje.

Z. L. i S. R. złożyły odpowiedzi na skargę kasacyjną, w których uznały rozstrzygnięcie Sądu I instancji za odpowiadające prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu zawartego w punkcie 1) opisanego wyżej środka zaskarżenia. Zauważyć należy, że Sąd I instancji stwierdzając naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - nie przesądził, że wskazywane przez niego kwestie stanowią o rażącym naruszeniu prawa, z zastrzeżeniem odnośnie zagadnienia zapewnienia miejsc postojowych, gdzie poczynił pewne niejednoznaczne wskazówki, pozostawiając dalszą ocenę organowi. Sąd uznał jedynie, że wadą procesową w działaniu GINB i Wojewody był "brak odniesienia się do istotnej kwestii a mianowicie tego, czy inwestycja obejmuje wyłącznie działki nr [...]. S. R. zasadnie podniosła w sprawie, że projekt budowlany jaki zatwierdził Starosta [...] przewiduje pewien zakres robót budowlanych również na działce nr [...] (por. s. 234, mapy s. 243 i 263). Organy nie odniosły się jednak do tej kwestii w szczególności zaś do braku oświadczenia o prawie do dysponowania tą nieruchomością (i jej ewentualnej własności), warunków zabudowy potencjalnie istniejących dla tej nieruchomości i wpływu tych uchybień na pozwolenie na budowę" oraz "niedostrzeżenie tzw. klasoużytku działki nr ewid. [...] (Ps III).

Okoliczność ta rodziła konieczność rozważenia czy działka ta mogła być traktowana jako budowlana, a w razie odpowiedzi przeczącej, czy wymagane było jej odrolnienie - zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania Starosty ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.)". W postępowaniu nadzwyczajnym, zdaniem Sądu, należało te uchybienia Starosty ocenić. Podkreślić przy tym trzeba, że GINB nie podważył powyższych ustaleń Sądu Wojewódzkiego. Wobec tego należy również spostrzec, że Sąd I instancji nie był władny dokonywać analizy tych zagadnień we własnym zakresie, podobnie jak obecnie Naczelny Sąd Administracyjny. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania braku wadliwości w odniesieniu do powyższego nie mogła zatem zostać wzięta pod uwagę. Zasadnie również Sąd Wojewódzki wskazał, że co najmniej skonfrontowania w ponownym postępowaniu wymagać będzie kwestia realizacji ochrony przed hałasem na określonym w decyzji środowiskowej (Burmistrza [...] z dnia 14 maja 2008 r., znak: GT.7627-3/2008) poziomie 28 Db.

Skarżący podnoszą bowiem, że karta produktu wskazanego jako znajdujący zastosowanie przy budowie wskazuje na ochronę akustyczną na poziomie 32 Db. W pkt 3 lit. G decyzji środowiskowej wskazano, że "Dach i ściany zewnętrzne hali przerobu złomu akumulatorowego oraz hali wytopu i rafinacji ołowiu wykonać należy z materiałów zapewniających izolacyjność RA=28Db". Zdaniem GINB z projektu budowlanego wynika, że "Projektowany obiekt wyposażony w odpowiednie wentylatory i ściany Ruukki nie wprowadza szczególnej emisji hałasu i wibracji" (str. 88, ppkt 9.3 Emisja hałasów oraz wibracji). Wykonanie warunku przewidzianego w decyzji wymaga przede wszystkim wykazania w projekcie, że do budowy dachu i ścian zewnętrznych hali przerobu złomu akumulatorowego oraz hali wytopu i rafinacji ołowiu zastosowano materiały zapewniające łączną izolacyjność RA=28Db. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu środka zaskarżenia podniosła, że "w projekcie budowlanym wprost wskazano, iż w projektowanych obiektach zastosowano odpowiednie wentylatory oraz ściany Ruukki, które zapewniają odpowiednią ochronę przed hałasem oraz wibracjami", jednakże nie jest to poparte konkretnymi odniesieniami do projektu budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można odmówić słuszności stanowisku Sądu I instancji, który nie podzielił także zbyt swobodnej oceny organów co do braku zaprojektowania w ramach inwestycji wymaganych miejsc postojowych. W decyzji o warunkach zabudowy (nr 21/07 Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 września 2007 r.) określono współczynnik miejsc postojowych, który przewidywał 1 miejsce na każde 4 osoby zatrudnione w zakładzie. Z projektu budowlanego (str. 64 - wyliczenie co do ilości powstających ścieków bytowych) wynika, że zatrudnionych miało zostać 55 osób, co po przeliczeniu daje liczbę 14 miejsc postojowych, które w ramach spornej inwestycji miały zostać zaprojektowane. Nie zostały one jednakże w ogóle zapewnione, co stanowi oczywiste naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wskazał Sąd, w zasadzie jedynym wyjaśnieniem GINB dlaczego owo naruszenie nie jest rażące jest odwołanie się do tego, że nie jest ono niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa oraz że przemawia za takim stanowiskiem wzgląd na zasadę stabilność decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, że argumentacja organu, jest zbyt lakoniczna i w zasadzie w ogóle nie wyjaśnia dlaczego tak istotny dla każdej inwestycji obowiązek zapewnienia miejsc postojowych jest w tym przypadku mało znaczący i musi ustąpić zasadzie określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Brak miejsc postojowych dla zakładu przerobu złomu akumulatorowego jest istotną niezgodnością do jakiej doszło pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy. Przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy miejsca postojowe mają gwarantować, że ruch kołowy nieodzownie związany z funkcjonowaniem każdego obiektu, zwłaszcza zaś produkcyjnego, będzie zagospodarowywany w ramach inwestycji, a nie na terenach wokół niej.

Nie można zatem zgodzić się z organem, że brak zaprojektowania miejsc postojowych nie może być widziany jako przełamujący zasadę trwałości decyzji budowlanej. Na uwagę zasługuje w szczególności to, że powyższy stan niezgodności w dalszym ciągu istnieje, tj. tak duży obiekt budowlany nie ma w ogóle urządzonych legalnie miejsc postojowych, zatem parkowanie pojazdów pracowników zakładu odbywa się w bliżej nieokreślonych lokalizacjach, podczas gdy winno odbywać się w ramach działek inwestycyjnych, na terenie, który nie jest terenem, na którym prowadzona jest działalność przerobu złomu akumulatorowego i który w związku z tym nie jest objęty tzw. kanalizacją kwaśną. Taki niezgodny z prawem stan rzeczy potęguje również brak jakiejkolwiek aktywności inwestora czy też organów nadzoru budowlanego w celu naprawienia zaistniałej sytuacji w ramach znanych prawu budowlanemu trybów zmiany decyzji budowlanej bądź trybów naprawczych.

Żadnym wyjaśnieniem nie jest wskazywane przez Wojewodę posiadanie przez inwestora znacznego obszaru utwardzonego, w ramach którego możliwe jest parkowanie pojazdów. Sąd zauważył, że wymóg decyzji o warunkach zabudowy określony został w pkt 5 tiret trzecie. W tym samym punkcie przewidziano sposób odprowadzania ścieków przemysłowych z terenów tzw. kwaśnych (tiret szóste wskazanego punktu), co należało ze sobą zestawić. W tej sytuacji organy w ogóle nie oceniły tego, czy powyższe uchybienie, które jest oczywiste, zaś naruszona norma wyrażona w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest jasna i czytelna, nie powinno zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W przypadku braku poczynienia pogłębionych rozważań przez organ nadzoru, nie mogła odnieść także zamierzonego skutku argumentacja Spółki, że brak przedmiotowych miejsc nie tamuje ruchu kołowego w obrębie zakładu, a pracownicy zatrzymując swoje pojazdy w miejscach utwardzonych w żaden sposób nie destabilizują pracy zakładu.

Może zostać ona wzięta pod rozwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ. Przy czym organ nadzoru przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych oczywistego naruszenia prawa będzie miał na względzie "aktywność" inwestora i organów nadzoru budowlanego w celu naprawienia zaistniałej sytuacji. Nadto, skoro jak twierdzi Wojewoda, że powierzchnia utwardzona (3000 m2) może służyć za miejsca parkingowe, z zastrzeżeniem powyższego, a także skarżąca kasacyjnie, że pracownicy zatrzymują swoje pojazdy w miejscach utwardzonych, to zbędna wydaje się dalsza argumentacja Spółki, że liczba miejsc parkingowych, w porównaniu do liczby pracowników, prowadzi do wniosku, iż część z pojazdów i tak zaparkowana byłaby poza obrębem zakładu. Poza tym argumentacja ta kłóci się ze stwierdzeniem odnośnie możliwości zapewnienia miejsc postojowych w obrębie własnej posesji. Na marginesie, decyzja o warunkach zabudowy zawiera wymóg zapewnienia miejsc postojowych, a nie ich wyznaczenia, to już § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) zawiera wymóg urządzenia stanowisk postojowych na działce budowlanej, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia prawa materialnego (błędnie określony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania) zawartego w punkcie 2 opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, że postanowienia decyzji środowiskowej musiały zostać uwzględnione przez organy architektoniczno-budowlane, które są nimi bezwzględnie związane - art. 86 u.u.i.o.ś. Kwestie ochrony środowiska gruntowo-wodnego zostały w decyzji środowiskowej uregulowane w załączniku "Charakterystyce przedsięwzięcia", punkt "Zanieczyszczenie wód i gruntu". Wskazano w nim, że zakład projektowany jest na zbiorniku wód podziemnych, dlatego wymaga, aby projektowana instalacja usytuowana została na szczelnym podłożu. Zakład będzie zbierał ścieki przemysłowe i wody opadowe z terenów narożnych na kontakt z akumulatorami i wykorzystywał je do procesu technologicznego.

Wody opadowe z pozostałego terenu odprowadzane będą do urządzeń kanalizacji miejskiej. Z kolei w punkcie 2E, 2G i 2J sentencji decyzji wskazano odpowiednio, że: - Hale produkcyjne i place przed halami należy zabezpieczyć przed zanieczyszczeniem do środowiska gruntowo-wodnego; - Powstające ścieki przemysłowe należy wykorzystać w procesie technologicznym; - Ścieki przemysłowe zbierać należy w zbiorniku magazynowym o pojemności V = 30 m3 i następnie wykorzystywać do uzupełnienia strat wody w procesie technologicznym instalacji przerobu złomu akumulatorowego; W decyzji o warunkach zabudowy (pkt 5 tiret szóste) jest natomiast zapis - odprowadzenie ścieków przemysłowych oraz wód opadowych zbieranych z terenów narażonych na występowanie wycieków z akumulatorów - technologia bezściekowa (obieg zamknięty). Z całokształtu przywołanych zapisów decyzji środowiskowej oraz decyzji o warunkach zabudowy wynika zatem, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że zakład miał zostać podzielony na dwie strefy.

Pierwsza, sensu stricto produkcyjna, objęta została wymogiem bezwzględnego zapewnienia szczelności gruntu przed przedostawaniem się do niego i dalej do wód jakichkolwiek zanieczyszczeń przemysłowych. Realizacja tego wymogu nakazywała zabezpieczenie w sposób szczelny całego terenu, jaki może mieć kontakt z zanieczyszczeniami. Nadto, wszelkie wody używane w procesie technologicznym jak i wody opadowe na tereny potencjalnie narażone na wycieki z akumulatorów, winny były zostać objęte wspólną kanalizacją szczelną, której zwieńczeniem miał być zbiornik V=30m3 w którym gromadzona woda i elektrolit miały być przechowywane i dalej wykorzystywane w procesie przemysłowym. Druga strefa zakładu, to część nie narażona na wycieki z akumulatorów i skażenia przemysłowe, która tak rygorystycznych warunków nie musiała spełniać. Poza więc tym, że projekt nie zawiera wskazanego zbiornika o pojemności 30m3, do którego miałyby spływać wody z procesu technologicznego oraz z terenów narażonych na skażenie, nie określa on również precyzyjnie jakie konkretnie tereny są objęte tzw. kanalizacją (gospodarką) kwaśną.

Projekt jedynie opisuje te założenia, nie zawierając żadnego szczegółowego rozwinięcia tej kwestii o kluczowym znaczeniu dla bezpieczeństwa znajdującego się nieopodal ujęcia wody pitnej. Należy zatem zauważyć, że projekt nie daje się zweryfikować tak wewnętrznie (opis nie jest zgodny z częścią rysunkową, brak prostego wykazania części kwaśnej zakładu), jak i zewnętrznie (pod kątem uwzględnienia wymagań środowiskowych). Organ dostrzega wprawdzie to, że na rysunkach brak jest zbiornika magazynowego o pojemności V=30m3 gdyż na rzucie parteru (rys. nr A-2, str.

92) usytuowane zostały jedynie zbiorniki oznaczone symbolami G101, G202, G201, G301A, G301B, G302, których opis z uwagi na użycie języka angielskiego i brak szczegółowych wyjaśnień, nie poddaje się weryfikacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że tego zagadnienia nie rozwiązywała decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 29 grudnia 2010 r. udzielająca Spółce pozwolenia zintegrowanego i opisująca częściowo wskazane zbiorniki jako wykorzystywane w procesie produkcyjnym. Rozstrzygnięcie to może jedynie pośrednio wskazywać, że pewne elementy linii produkcyjnej uwzględniają potrzebę gromadzenia elektrolitu i wody wykorzystywanych w procesie technologicznym, a przez to, że przynajmniej jakaś część ścieków przemysłowych będzie zbierana i wykorzystywane do uzupełniania strat wody w procesie technologicznym całej instalacji. Nie ma jednak jakiejkolwiek informacji, ani tym bardziej rysunków projektowych, które odnosiłyby się do wód opadowych z terenów narażonych na wycieki ze złomu akumulatorowego (brak jest w ogóle oznaczenia tego terenu, co nie poddaje się weryfikacji). Nadto, pozwolenie zintegrowane ma związek z działalnością zakładu przerobu akumulatorów bez którego działalność ta nie mogłaby być prowadzona. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do zabezpieczenia terenu inwestycji (jego części kwaśnej) geomembraną. Zgodnie z pkt 3 lit. I decyzji środowiskowej hale produkcyjne i place przed halami należało uszczelnić geomembraną uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego. Choć projekt w części opisowej (pkt 6. Komunikacja kołowa i piesza) wskazuje, że teren wokół projektowanej hali winien być zabezpieczony warstwą geomembrany PEHD, to jednak jej usytuowanie nie zostało wykazane ani na przekrojach, ani na projekcie zagospodarowania terenu. Nie może świadczyć o braku rażącego naruszenia prawa fakt, że z opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 19 lipca 2010 r., znak: ZNS 432/19/4/2010, wynika, że uszczelnienie geomembraną hali produkcyjnej i placów przed halami zostało wykonane na skutek opinii z dnia 1 czerwca 2010 r., znak: ZNS 413/19/2010, co także ma potwierdzać protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 22 maja 2014 r. W tym miejscu należy zauważyć, że we wskazanym protokole zawarte jest stwierdzenie, że "geomembrana została wyłożona pod wszystkimi placami i budynkami, wyłożono ją zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym". Trudno uznać takie stwierdzenie za miarodajne, w sytuacji gdy, po pierwsze, w projekcie budowlanym (części graficznej) nie określono miejsc usytuowania geomembrany, po drugie, nie dokonano okrywek w terenie, potwierdzających jej usytuowanie na całym obszarze zakładu objętym projektem. Organ, podobnie jak skarżąca kasacyjnie, nie dostrzega także zasadniczej różnicy dotyczącej tego zagadnienia tj. faktu, że czym innym jest dokonanie uszczelnienia pewnych terenów produkcyjnych po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a czym innym jest realizacja wymogu uszczelnienia wszystkich terenów, jakie są narażone na wycieki substancji szkodliwych i ich przedostawanie się do środowiska gruntowo-wodnego. Projekt budowlany, który jest podstawą do oceny wszelkich działań związanych tak z budową jak i funkcjonowaniem zakładu, nie określa precyzyjnie terenu, na którym wskazana geomembrana winna zostać położona. Oznacza to zatem, że projekt nie spełnia koniecznych wymagań, jakie zostały nałożone w decyzji środowiskowej i jakie nie podlegają jakiejkolwiek modyfikacji w procesie inwestycyjnym, właśnie z uwagi na potrzebę ochrony środowiska. Powoływanie się na dokumenty Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które nie przynoszą odpowiedzi na pytanie, czy w rzeczywistości zabezpieczenie gruntu znajduje się na wszystkich częściach nieruchomości objętych tzw. gospodarką kwaśną (narażoną na wycieki substancji szkodliwych), nie może być widziane jako sanujące wady decyzji zatwierdzającej projekt co najmniej nie uwzględniający postanowień decyzji środowiskowej, a wręcz z nią sprzeczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa była konstatacja Sądu I instancji, że doniosłości tego uchybienia i jego skutków społeczno-gospodarczych nie można tym samym traktować inaczej jak tylko jako rażąco naruszających prawo, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 86 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Brak precyzyjnego określenia obszaru wymaganych uszczelnień pozostawia na zawsze w sferze niedomówień i interpretacji kwestię tego, czy realizacja zakładu (przerobu akumulatorów) jest bezpieczna dla środowiska. O doniosłości skutków jakie wynikły z zaniedbań w tym zakresie świadczą przedłożone w toku postępowania nieważnościowego wyniki badań próbek pobranych z rowu melioracyjnego, do którego miały być odprowadzane wyłącznie wody opadowe z terenów nienarażonych na skażenie. Wyniki te wskazują na 56-krotnie wyższe niż obowiązująca norma skażenie środowiska ołowiem, co należy wprost i bezpośrednio wiązać z funkcjonowaniem zakładu i brakami w dokumentacji projektowej (tak w zakresie uszczelnienia gruntu geomembraną jak i precyzyjnego zaprojektowania gospodarki ściekowej w tzw. obiegu zamkniętym). Zapatrywania tego nie zmienia okoliczność legitymowania się przez Spółkę pozwoleniem zintegrowanym dopuszczającym wprowadzenie do środowiska gazów lub pyłów w tym ołowiu i kadmu. Powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że wada decyzji zatwierdzającej projekt niekompletny w jego zasadniczych elementach, może być traktowana jako nie naruszająca prawa w sposób rażący. Zatwierdzony projekt nie służy jedynie etapowi realizacji inwestycji, ale jest punktem odniesienia dla każdego innego postępowania, oceniającego tę inwestycję w fazie jej funkcjonowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.