Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 9 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] sierpnia 2009 r. wpisał do rejestru zabytków Gmach [...] wraz z działką o nr [...], na której zlokalizowany jest wskazany obiekt. Na skutek odwołania skarżącego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu 9 czerwca 2010 r. przeprowadzono powtórne oględziny obiektu i decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa pomorskiego gmachu wraz z elementami jego pierwotnego wystroju i działką nr [...], na której położony jest obiekt.
Również i od tej decyzji skarżący odwołał się, wskutek czego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2011 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1779/11 oddalił skargę.
Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] marca 2012 r., orzekł o wpisie do rejestru zabytków województwa pomorskiego od numerem [...] Gmachu [...] wraz ze znajdującym się pod nim gruntem, stanowiącym część działki o nr ew. [...] oraz otoczenie zabytku, obejmujące pozostałą część działki o numerze geodezyjnym [...] [...] ul. [...]. Wyjaśnił, że zakres wpisu został określony na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2010 r. i odnotowany w protokole.
[...] został wzniesiony na początku lat 50 XX wieku, a jego autorami byli pomorscy architekci epoki realizmu socjalistycznego A. K. i W. R. Stanowi on jedyny zrealizowany obiekt, spośród trzech wielkich domów kultury, które planowano wznieść w [...], a ich celem była popularyzacja kultury wśród zamieszkujących dzielnice robotnicze pracowników portu i stoczni oraz ich rodzin. Gmach [...] miał pełnić rolę reprezentacyjnej symbolicznej bramy wjazdowej od strony [...] i wizytówkę robotniczej dzielnicy. Organ I instancji, w obszernym uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisał walory artystyczne oraz architektoniczne obiektu typowe dla epoki realizmu socjalistycznego.
Ocenił, że gmach stanowi cenny przykład architektury polskiej lat 50 XX wieku i reprezentuje gdański nurt architektury realnego socjalizmu, zarówno ze względu na posiadane wartości artystyczne, jak i bezpośredni związek poprzez sylwetki swych autorów z ówczesnym gdańskim środowiskiem architektonicznym. Należy do nielicznych, zachowanych do dzisiejszych czasów w niezmienionym stanie zabytków tej architektury w [...]. Podkreślił, że obok Domu Prasy, gmachu Poczty Głównej oraz tylko częściowo zrealizowanej koncepcji [...] Dzielnicy Mieszkaniowej stanowi jeden z najważniejszych obiektów, jaki w tej epoce powstał w [...]. Należy także do największych i najbardziej monumentalnych, w ogólnopolskiej skali, przykładów charakterystycznego dla epoki typu architektonicznego, jakim były domy kultury.
Obok wartości artystycznych organ I instancji podkreślił także wartości historyczne obiektu, jako silnie związanego z historią dzielnicy, na określonym etapie jej rozwoju oraz wywierającego silny wpływ na jej życie kulturalne, który znajdują swą kontynuację do czasów współczesnych. Stanowił on obiekt, w którym, w latach 60-80 XX wieku koncentrowało się życie kulturalne nie tylko dzielnicy, ale również całego miasta i wybrzeża, działały sekcje amatorskie, zespoły muzyczne i taneczne, koła sportowe, warsztaty teatralne, prowadzono kursy języków obcych, wygłaszano odczyty i prelekcje.
Organ I instancji zaakcentował także wartości urbanistyczne [...], wskazując, że celem było również zapewnienie gmachowi odpowiedniej ekspozycji ze względu na jego kubaturę i umożliwienie właściwego odbioru, co znalazło swoje odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania terenu wokół gmachu, związanym z pracownią znanej gdańskiej urbanistki D. W. Organ I instancji uwzględniając ochronę wartości widokowych zabytku i zapewnienie mu w przyszłości właściwego odbioru, zgodnego z założeniami projektantów oraz zapewnienie bezpośredniej ochrony zabytkowej struktury budynku, poprzez ochronę jego bryły przed wtórnymi zniekształceniami i przysłonięciem bądź zniekształceniem cennych kompozycyjnie elewacji uznał za zasadne objęcie ochroną konserwatorską także bezpośredniego otoczenia zabytku określonego granicami działki ew. nr [...].
Oceny walorów gmachu MDK organ I instancji dokonał na podstawie następujących dowodów: 1) dr J. F. "Opinia na temat wartości zabytkowej budynku dawnego [...]"- opinia naukowa, [...] 2010;
- 2) Sz. J. "[...]" - praca licencjacka napisana na Wydz. Filologiczno-Historycznym Uniwersytetu [...], [...] 2008;
- 3) J. F. "Zarys rozwoju architektury w powojennym [...]. 1945-1956", artykuł w "Kwartalniku Architektury i Urbanistyki", zeszyt 1-4, 2007.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, wskutek którego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister podzielił ustalenia oraz stanowisko organu I instancji, oraz podkreślił, że z sentencji decyzji oraz załącznika graficznego do tej decyzji jasno wynika przedmiot wpisu do rejestru zabytków. Z istoty wpisu indywidualnego do rejestru zabytków wynika, że zakres ochrony konserwatorskiej obejmuje cały obiekt, a zatem także jego wnętrze, czyli układ pomieszczeń oraz wszystkie elementy architektoniczne trwale związane z wnętrzem budynku. Minister nie podzielił zarzutu dotyczącego nierozstrzygnięcia sprawy w całości poprzez pominięcie pierwotnych elementów wystroju wnętrz, ponieważ przedmiotem decyzji jest nieruchomość, a nie rzeczy ruchome, będące przedmiotem odrębnego postępowania.
Uznał również za zasadne wpisanie do rejestru zabytków otoczenia gmachu, aby zapewnić warunki prawne do ochrony ekspozycji zabytkowego obiektu i ewentualnego zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2012 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a., organ ochrony konserwatorskiej rozpoznał sprawę wnikliwie i zebrał obszerny materiał dowodowy. Zdaniem Sądu I instancji organ konserwatorski dokładnie przedstawił opis obiektu oraz dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i historycznych, a także wskazał dlaczego ochroną konserwatorską objęto również otoczenie obiektu, w decyzji określono szczegółowo granice, nie pozostawiając wątpliwości w tej kwestii.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że nieprecyzyjnie został określony przedmiot rozstrzygnięcia, a decyzja o wpisie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skargi, że organy naruszyły art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w sposób dowolny wpisały do rejestru zabytków gmach [...] i stwierdził, że organy ochrony konserwatorskiej wnikliwie rozważyły interes właściciela nieruchomości oraz interes społeczny wyrażony w art. 5 Konstytucji RP, dając zasadnie pierwszeństwo temu drugiemu.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez [...] sp. z o.o. w [...], zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pktt 1 i 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad słuszności, nie zaś legalności i poprawności kontrolowanych decyzji; art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c. i art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie w obliczu uznania, że Gmach [...] posiada walory usprawiedliwiające wpisanie go do rejestru zabytków, gdy tymczasem zdarzenia o charakterze lokalnym, marginalnym i czasowym, wskazane w treści uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji, które miały uzasadniać wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, jak również brak unikalnych cech architektonicznych przedmiotowej nieruchomości zdaniem skarżącej nie stanowią wystarczającej podstawy do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nader wszystko, nie wpisują się w definicję zabytku wskazaną w powołanych przepisach stanowiących, że zabytkiem może być nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, skoro nie dotyczą ogółu społeczeństwa, ale tylko lokalnej społeczności;
- - naruszenie przepisów postępowania: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo tego że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wydanej z pogwałceniem przepisów art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 104 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: brak precyzyjnego wskazania w treści rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ I instancji zakresu wpisu do rejestru zabytków, poprzez brak dokładnego wskazania elementów konstrukcyjnych Gmachu [...], które podlegają ochronie w następstwie przedmiotowej decyzji, podczas gdy każda decyzja administracyjna, a zwłaszcza decyzja prowadząca do uszczuplenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności – w tym przypadku prawa własności – winna w sposób jasny i precyzyjny definiować przedmiot ochrony, wykluczając jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, gdy tymczasem ogólne sformułowanie "zabytek: Gmach [...] wraz ze znajdującym się pod nim gruntem, stanowiącym część działki o numerze geodezyjnym [...]" w żaden sposób nie precyzuje, jakie elementy wystroju wnętrza czy układu pomieszczeń przedmiotowego budynku podlegają ochronie, co w pełni usprawiedliwia zarzut naruszenia powołanych przepisów; dowolne przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na zakwalifikowanie przedmiotowej nieruchomości jako zabytek, którego zachowanie leży w interesie społecznym, podczas gdy lokalne wydarzenia kulturalne, czy inicjatywy społeczne o charakterze lokalnym, w żaden sposób zdaniem skarżącej nie usprawiedliwiają wpisania nieruchomości do rejestru zabytków; rozpoznanie niniejszej sprawy wyłącznie z perspektywy interesu organu, z całkowitym pominięciem słusznych interesów [...] sp. z o.o. implikowanych przysługującym skarżącej prawem własności do budynku [...], gdy tymczasem przepis art. 7 k.p.a. rodzi dla organu obowiązek rozważenia nie tylko interesu społecznego, ale również interesu indywidualnego adresata decyzji.
Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, poprzez zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy jako zebrany i oceniony w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego należy uznać, w ślad za Sądem I instancji, że gmach stanowi obiekt o cechach indywidualnych w skali kraju, ponieważ należy on do nielicznych, zachowanych do dzisiejszych czasów w niezmienionym stanie zabytków architektury realnego socjalizmu w [...], a także do największych i najbardziej monumentalnych w skali ogólnopolskiej przykładów typu architektury charakterystycznego dla tej epoki, do którego należały domy kultury. Materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na stwierdzenie, że zachowanie obiektu jako zabytku leży w interesie społecznym. Jak wynika z zebranego materiału, gmach zgodnie z założeniami miał być należycie wyeksponowany jako symboliczna brama wjazdowa do dzielnicy i jej wizytówka.
W celu zapewnienia ochrony wartości widokowych zabytku i zapewnienia mu właściwego odbioru z odpowiedniej odległości zgodnie z założeniami projektantów, a także zapewnienia bezpośredniej ochrony zabytkowej struktury budynku, przez ochronę jego bryły przed wtórnymi zniekształceniami i przysłonięciem bądź zniekształceniem cennych kompozycyjnie elewacji, zasadne było objęcie ochroną konserwatorską także bezpośredniego otoczenia zabytku. Otoczenie to ograniczone było granicami działki o numerze [...], na której obiekt jest zlokalizowany i które stanowi minimum pozwalające na zapewnienie ochrony zabytkowi, w szczególności jako jego otoczenia bezpośredniego.
Trafnie zważył Sąd I instancji, że przepisy dotyczące zagadnienia wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych kryteriów, które organ winien brać pod uwagę przy ocenie celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską. Należy jednak pamiętać, że decyzja w przedmiocie wpisu wydawana jest w wyniku postępowania, w którym stosuje się przepisy k.p.a., a w tym reguły dotyczące postępowania wyjaśniającego oraz zbierania, gromadzenia i oceny dowodów. W niniejszej sprawie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, decyzja o wpisie została poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu i wynika z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Wartości te zostały ustalone na podstawie materiału dowodowego, przede wszystkim opinii naukowej z 2010 r. J. F. w przedmiocie wartości zabytkowej budynku dawnego [...].
W świetle powyższego nie można podzielić zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani tego że sprawa została rozpoznana wyłącznie z uwzględnieniem interesu społecznego. Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że organ konserwatorski wnikliwie rozważył interes właściciela nieruchomości oraz interes społeczny wskazany w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, więc nie można mówić, aby organy konserwatorskie naruszyły art. 7 k.p.a. W powyższym kontekście nie doszło też do naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wpisanie zabytku do rejestru pociąga za sobą ograniczenia dla właściciela w wykonywaniu swojego prawa, jednakże ograniczenia te nie ingerują w istotę prawa własności, ponieważ nie pozbawiają tego prawa jego swoistych cech, które zostały ujęte w art. 140 kodeksu cywilnego (prawo do, z wyłączeniem innych osób, korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w tym możność pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy, oraz w tych samych granicach możność rozporządzania rzeczą).
Zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej spółki, wskazuje precyzyjnie w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przedmiot ochrony. Z treści decyzji oraz z załącznika graficznego, stanowiącego jej integralną część jasno wynika przedmiot wpisu do rejestru zabytków. Z istoty wpisu indywidualnego do rejestru zabytków wynika, że zakres ochrony dotyczy całego obiektu, czyli także jego wnętrza. Ochroną objęty jest zatem również układ pomieszczeń oraz wszystkie elementy architektoniczne trwale związane z wnętrzem budynku. Treść decyzji jasno wskazuje także, że elementy budynku niezwiązane trwale z jego bryłą, np. kinkiety, oprawy świetlne, osłony grzejników i szybów wentylacyjnych stanowiące zabytki ruchome są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Decyzja o wpisie jest jasna oraz precyzyjna i nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych.
W tym stanie rzeczy nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, czyli art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd pierwszej instancji miał podstawy do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a. nie został naruszony), a więc nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł być zastosowany). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ zaskarżona decyzja nie była kontrolowana pod kątem zasad słuszności, ale wyłącznie zgodności z prawem. Z uwagi na prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny oraz brak naruszenia przepisów postępowania, nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.