Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2959/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] (dalej określanej jako Gmina) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] oraz orzekł o kosztach postępowania.
Wyrok podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...] wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 170.022,32 zł za przekroczenie w 2015 r. warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...], w zakresie jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w miejscowości [...] do rzeki [...] - [...].
Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu odwołania Gminy decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] uchylił ww. decyzję i wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 170.022 zł.
Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. Gmina złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary administracyjnej. Następnie wniosek ten uzupełniła pismem z dnia 19 lipca 2017 r.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako k.p.a.) w zw. z art. 317 ust. 1 i art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.; zwanej dalej ustawą), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej.
W wyniku rozpoznania zażalenia Gminy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, jest złożenie go do właściwego organu przed upływem terminu, w którym kara powinna być uiszczona. W tym kontekście wskazał, że ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. doręczono Gminie w dniu 5 czerwca 2017 r. Tym samym termin uiszczenia kary, a także złożenia wniosku o odroczenie terminu jej płatności, upłynął w dniu 19 czerwca 2017 r. Mając na uwadze, że termin ten jako termin materialnoprawny nie podlega przywróceniu, organ uznał wniosek za bezprzedmiotowy i nie znalazł podstaw do jego rozpatrzenia. Zaaprobował przy tym stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ ten zobowiązany był do wydania postanowienia na postawie art. 61 k.p.a., bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn.
Gmina [...] złożyła skargę na to postanowienie z wnioskiem o jego uchylenia podważając pogląd organu, że termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności ma charakter materialny.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2018 r. wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności przewidziany w art. 318 ust. 1 ustawy stanowi termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, czy termin prawa procesowego, który co do zasady jest przywracalny.
Następnie Sąd pierwszej instancji omówił instytucję przywrócenia terminu i doszedł do przekonania, że termin ten jest terminem procesowym. W ocenie Sądu umieszczenie omawianego terminu w akcie materialnoprawnym, jakim jest ustawa Prawo ochrony środowiska, nie determinuje jego charakteru. Argumentował, że skoro w art. 318 ust. 1 ustawy określono termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej lub kary pieniężnej, należy przyznać mu walor terminu, w jakim powinno być wniesione do organu administracji podanie w konkretnej sprawie. Tym samym termin ten, jako przewidziany dla czynności procesowej, ma charakter procesowy.
Sąd wskazał także, że podział terminów na terminy ad quem czyli takie, przed upływem których dana czynność powinna być dokonana oraz post quem, po upływie których określona czynność może zostać dokonana, przemawiają za przyjęciem, że termin przewidziany w art. 318 ustawy stanowi termin przywracalny. Zdaniem Sądu jest to termin, który zaliczyć należy do grupy terminów ad quem, jako termin przed którego upływem dana czynność powinna zostać dokonana. Natomiast wnioskiem o przywrócenie terminu mogą zostać objęte właśnie terminy ad quem.
Uznając zatem, że organy dopuściły się naruszenia art. 61a k.p.a. w zw. z art. 318 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.).
Główny Inspektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 marca 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.
Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie 318 ust. 1 w związku z art. 318 ust. 3, 4 i 6, art. 281 ust. 3 oraz art. 317 ustawy poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że termin na złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności kary jest terminem procesowym. Zdaniem pełnomocnika analiza charakteru prawnego tego terminu, jego istota oraz skutki prawne, a także związanie z normą prawa materialnego przemawiają za uznaniem, że termin ten jest terminem materialnym i nie podlega przywróceniu.
Następnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a k.p.a. i art. 317 ust. 1 oraz art. 318 ust. 1 ustawy poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie. W zakresie tego zarzutu pełnomocnik nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że organy nieprawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie i powinny przystąpić do rozważenia, czy zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu. W ocenie pełnomocnika zastosowanie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe, bowiem termin z art. 318 ust. 1 ustawy jest terminem materialnoprawnym, który nie ulega przywróceniu.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł, na postawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że orzecznictwo w zakresie charakteru terminu z art. 318 ust. 1 ustawy jest niejednolite, niemniej jednak przeważa pogląd o materialnoprawnym charakterze tego terminu. Na poparcie takiego stanowiska pełnomocnik organu powołał tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1192/04. Wskazał ponadto, że istotą terminu do złożenia omawianego wniosku jest nie tylko umożliwienie stronie dokonania czynności procesowej, jaką jest złożenie wymaganego wniosku do właściwego organu, lecz przede wszystkim zakreślenie granic czasowych istnienia prawa strony do ubiegania się o zastosowanie materialnoprawnej instytucji odroczenia terminu płatności kary ustalonej decyzją ostateczną. Zdaniem pełnomocnika z chwilą upływu tego terminu strona nie może już skutecznie ubiegać się o to prawo, dlatego też termin wskazany w art. 318 ust. 1 ustawy jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu.
W dalszej części uzasadnienia autor skargi kasacyjnej zwrócił również uwagę, że złożenie stosownego wniosku do właściwego organu jest czynnością procesową, niemniej jednak ustalony normą prawa materialnego termin dla strony do dokonania tej czynności wiąże się ze stosowaniem instytucji prawa materialnego, jaką jest odroczenie terminu płatności kary. Określa bowiem ramy czasowe do skorzystania przez stronę z przysługującego jej ustawowo prawa do skorzystania z danej instytucji prawnej. Nadto wskazał, że przywróceniu podlegają jedynie terminy procesowe, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony zawarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne, wygasa z upływem przewidzianego terminu.
Tym samym, w ocenie pełnomocnika organu, strona nie może skutecznie domagać się przywrócenia terminu w oparciu o art. 58 i 59 k.p.a., zaś jego upływ winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina stanęła na stanowisku, że termin przewidziany w art. 318 ust. 1 ustawy jest terminem procesowym i jako taki podlega przywróceniu. Mając to na uwadze wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej, podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych, ogniskują się wokół jednego zagadnienia, mianowicie charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianego w art. 318 ust. 1 ustawy. W zależności więc od tego, czy termin ten ma charakter procesowy, czy materialnoprawny, różne będą konsekwencje jego przekroczenia. W razie przyjęcia, że termin ten ma charakter procesowy możliwe jest rozpoznanie wniosku o jego przywrócenie na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a., z kolei uznanie, że jest terminem materialnoprawnym nie stwarza już takiej możliwości i skutkuje odmową odroczenia terminu płatności.
Przystępując zatem do szczegółowych rozważań w tym zakresie należy w pierwszej kolejności wskazać, co zresztą słusznie zauważył pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjnej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują rozbieżności dotyczące charakteru prawnego tego terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1231/06, LEX nr 382541 stwierdził, że złożenie stosownego wniosku do właściwego organu jest czynnością procesową, jednakże ustalony normą prawa materialnego termin dla strony do dokonania tej czynności, który wiąże się ze stosowaniem instytucji prawa materialnego, określa ramy czasowe do skorzystania przez stronę z przysługującego jej ustawowo prawa do skorzystania z danej instytucji prawnej. Z chwilą upływu terminu określonego ustawą strona nie może już skutecznie ubiegać się o to prawo. Pogląd ten został zaakceptowany w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, np. WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 121/10, LEX nr 577092, WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 829/10, LEX nr 752966, a wcześniej w wyroku WSA w Opolu z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2784/03, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 3, s. 102)
Przeciwne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10, LEX nr 1152016, a pogląd ten podzielony został w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, np, w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 51/19, LEX nr 2654095.
Terminy prawa materialnego są to terminy ograniczające w czasie możliwość dochodzenia roszczeń lub inną realizację praw podmiotowych. Terminy procesowe są natomiast terminami określającymi granice czasowe dla dokonania czynności procesowych, np. termin do wniesienia odwołania, czy też zażalenia (art. 129 § 2 i art. 141 § 2 k.p.a.). Przy rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru konkretnego terminu należy zatem brać pod uwagę skutek jego upływu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożliwości jego realizacji, to niewątpliwie termin ma charakter materialnoprawny. Natomiast jeżeli czynność procesowa podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna, to należy przyjąć, że termin ma charakter procesowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 318 ust. 1 ustawy obejmuje kwestie procesowe, określa bowiem tryb oraz termin złożenia wniosku o odroczeniu terminu płatności. Przepis ten reguluje więc kwestię podjęcia przez stronę określonej czynności procesowej - złożenia wniosku, nie dotyczy zaś uprawnień czy też obowiązków strony. Zagadnienia meterialnoprawne dotyczące samej instytucji odroczenia terminu płatności kary, ze wskazaniem przesłanek jej stosowania, uregulowane zostały w art. 317 ustawy.
Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że umieszczenie omawianej instytucji w akcie materialnoprawnym, jakim jest ustawa Prawo ochrony środowiska, nie determinuje jeszcze charakteru terminu, aczkolwiek o odróżnieniu terminów materialnoprawnych od procesowych co do zasady powinno decydować miejsce zamieszczenia konkretnej normy prawnej (w akcie prawa materialnego lub procesowego). Ustawodawca wprowadza jednak w tym zakresie liczne wyjątki, zamieszczając normy prawa procesowego w aktach prawnych o materialnoprawnym charakterze. Taki zabieg zastosował w odniesieniu do instytucji odraczania, zmniejszania oraz umarzania podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, umieszczając te przepisy w Dziale IV ustawy.
Również w przypadku odraczania terminu płatności opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, ze zm.), przepisy w tej materii znalazły się w akcie materialnoprawnym (zob. art. 296 ustawy - Prawo wodne). Jeszcze na gruncie nieobowiązującego już art. 130 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r. poz. 230, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1264/96, LEX nr 34959 stwierdził, że termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom jest terminem procesowym, przywracalnym na zasadach określonych w przepisach procedury administracyjnej, a nie terminem zawitym (terminem prawa materialnego), a sam fakt umieszczenia tej regulacji w ustawie - Prawo wodne nie stoi na przeszkodzie uznaniu terminu do złożenia wniosku za przepis o charakterze procesowym.
Rozstrzygając charakter regulacji art. 318 ust. 1 ustawy posiłkować można się także założeniem, że opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjne kary pieniężne są instrumentami o charakterze finansowym - swoim charakterem zbliżonymi do zobowiązań podatkowych. W związku z tym w pewnych sytuacjach per analogiam można odwoływać się do rozwiązań wypracowanych w zakresie prawa podatkowego, a w szczególności w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900), która w art. 67a § 1 wprowadziła instytucję odroczenia terminu płatności podatku lub rozłożenia go na raty. Okoliczności te przemawiają również za procesowym charakterem terminu do złożenia wniosku o odroczenie (zob. K. Gruszecki, Opłaty za korzystanie ze środowiska w prawie ochrony środowiska, Glosa 2003, s. 37; podobnie B. Draniewcz, Odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, PUG 2006, z. 2, s. 19).
Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 318 ust. 1 ustawy nie określa żadnego konkretnego terminu, a jedynie wymóg złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności przed jego upływem. Dopiero uwzględniając postanowienia art. 281 ust. 1 ustawy, w myśl którego do ponoszenia opłat oraz kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, można określić charakter tego terminu.
Zauważyć także trzeba, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty lub kary jest warunkiem materialnoprawnym odroczenia płatności. Niezachowanie tego terminu skutkuje, w myśl art. 318 ust. 6 ustawy, odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, w tym opłaty podwyższonej (art. 293 ust. 1 ustawy). Przyjęcie, że omawiany przepis ma charakter materialnoprawny prowadziłoby do niestosowania art. 318 ust. 6 ustawy, bowiem w razie uchybienia terminowi do złożenia takiego wniosku postępowanie należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary ma charakter procesowy, co umożliwia rozpoznanie wniosku o jego przywrócenie na ogólnych kodeksowych zasadach. Nie są więc usprawiedliwione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 318 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 3, 4 i 6, art. 281 ust. 3, art. 317 ustawy, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 317 ust. 1 i 318 ust. 1 ustawy.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca Gmina uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże przesądzając, że termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy ma charakter procesowy, trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że ma do niego zastosowanie instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 k.p.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 p.p.s.a.