Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 148/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody S. na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia 6 grudnia 2018 r. Nr... w przedmiocie powołania komisji rekrutacyjnej do przeprowadzenia naboru na stanowisko urzędnicze w urzędzie gminy, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Zaskarżonym zarządzeniem wydanym na podstawie art. 5 ust. 1a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm. dalej u.p.s.) i § 4 regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, Wójt Gminy M. w § 1 Zarządzenia powołał Komisję Rekrutacyjną w celu przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy M. – Sekretarz Gminy M., w składzie:
A. W. – przewodniczący komisji, M. K. – zastępca przewodniczącego komisji, E. N. – członek komisji, P. R. - członek komisji. W § 2 Zarządzenia, określono, że "Zasady naboru i zadania Komisji Rekrutacyjnej określa regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania (§ 3 Zarządzenia).
Wojewoda S. wniósł skargę na w/w Zarządzenie zarzucając, że zostało podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 u.p.s., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wójt Gminy M. wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Sąd wskazał, że u.p.s. zawiera regulację dotyczącą nawiązywania z pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę i zmiany tego stosunku pracy. W myśl art. 11 ust. 1 u.p.s. nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. W toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata (art. 13a ust. 1
Sygn. akt II OSK 2271/19 u.p.s.). Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.p.s. z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera określenie stanowiska, na który przeprowadzony był nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzonego naboru stosuje się przepisy art. 13a ust. 2, przedstawionych kierownikowi jednostki (pkt 1), listę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne (pkt 2); informację o zastosowanych metodach i technikach naboru (pkt 3); uzasadnienie dokonanego wyboru (pkt 4) oraz skład komisji przeprowadzającej nabór (pkt 5). Dla przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze konieczne jest powołanie komisji (rekrutacyjnej). W u.p.s. brak jest regulacji w przedmiocie składu komisji.
Kwestię tę w Gminie M. normuje przyjęty Zarządzeniem Wójta tej Gminy z dnia 24 października 2014 r. nr 33/2014 "Regulamin naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy M. oraz wolne stanowiska kierowników gminnych jednostek organizacyjnych" (powołane dalej jako Regulamin). Zgodnie z § 4 Regulaminu, w skład Komisji Rekrutacyjnej mogą wchodzić: wójt lub osoba przez niego upoważniona (pkt 1), przełożony wyższego stopnia dla wakującego stanowiska (pkt 2), sekretarz Gminy (pkt 3), pracownik do spraw kadr (pkt 4). Komisja pracuje w składzie co najmniej 3 – osobowym.
Sąd wskazał na to, że w świetle regulacji art. 91 ust. 1 u.s.g. za nieważne uznaje się uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem, przy czym sprzeczność z prawem obejmuje naruszenie prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność tą należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Sprzeczność kontrolowanego zaskarżonego zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Za istotne naruszenia prawa uznać należy uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Konsekwentnie Sąd wskazał, że oceny zgodności z prawem nie można przeprowadzić na podstawie Regulaminu obowiązującego w Gminie od 24 października 2014 r. Regulamin nie jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa. Sprzeczność zaskarżonego zarządzenia nie można wyprowadzić ze sprzeczności z zasadą nie łączenia kompetencji, czy z obawy o brak niezależnej komisji rekrutacyjnej w stosunku do Wójta Gminy M. jako kierownika jednostki. Sąd wskazał, że nie można skutecznie formułować takiego zarzutu w oparciu o wykładnię celowościową lub dyrektywy interpretacyjne racjonalnego ustawodawcy. Rozwiązania przyjęte w u.p.s. nie
Sygn. akt II OSK 2271/19 wprowadzają w tym zakresie regulacji. Nie ma również podstaw do wyprowadzenia braku niezależności komisji, skoro jest odrębnym od kierownika jednostki podmiotem i dokonuje wyboru kolegialnie i doraźnie. Z przepisu prawa, który stanowi, że komisja przedstawia kierownikowi jednostki wyłonionych kandydatów, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, skoro żaden przepis prawa nie zabrania Wójtowi Gminy na osobisty udział w składzie komisji rekrutacyjnej.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Wojewoda S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 u.p.s. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że:
- - z tych przepisów wynika, że kierownik jednostki może być członkiem komisji rekrutacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 u.p.s. wyklucza udział kierownika jednostki w komisji rekrutacyjnej,
- - udział kierownika jednostki w komisji rekrutacyjnej nie wpływa na niezależność komisji rekrutacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 u.p.s. wyklucza udział kierownika jednostki w komisji rekrutacyjnej, a nadto na mocy art. 7 u.p.s. czyni go organem wykonującym czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do osób wchodzących w skład komisji.
Na tych podstawach wnosił o:
- - zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach i postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności
Sygn. akt II OSK 2271/19 postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 u.p.s. przez błędną wykładnię, nie jest zasadny. Poddanie przepisów prawa wykładni nie oznacza, że w jej wyniku dopuszczalne jest wprowadzenie do hipotetycznego stanu faktycznego, czy zapisanych konsekwencji prawnych wynikających z hipotetycznego stanu faktycznego, takich elementów, które w tym przepisie prawa nie zostały zapisane.
Rozpoznając sprawę zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zasadnie Sąd podkreślił znaczenie regulacji prawnej art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przypisanie znaczenia regulacji prawnej zawartej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika z konstrukcji prawnej zastosowania sankcji nieważności przyjętej w art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono rodzajów naruszenia prawa dających podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy. Podstawy stosowania sankcji nieważności uchwał i zarządzeń organów gminy wyznacza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc, że: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przesłanką stwierdzenia nieważności jest sprzeczność z prawem. Wymaga to wyprowadzenia sprzeczności z prawem, która wystąpi gdy działanie jest podjęte bez podstawy prawnej, wbrew regulacji prawnej, a zatem pozostające w sprzeczności z przepisem prawa.
Zastosowanie sankcji nieważności obejmuje też podjęcie działania na podstawie błędnej wykładni przepisu prawa. Zasadnie Sąd wywiódł, że nie ma podstaw do wyprowadzenia błędnej wykładni. W świetle przyjętej regulacji art. 11 ust. 1 oraz art. 13a ust. 1 u.p.s. Z art. 11 ust. 1 u.p.s., który stanowi: "Nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny" oraz art. 13a ust. 1 u.p.s., który stanowi: "W toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata", brak jest wyprowadzenia zakazu powołania w skład komisji konkursowej kierownika jednostki. Tym samym brak jest podstaw do wyprowadzenia, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.