Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice I".
Wojewoda Małopolski zarzucił niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, tj, naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako “u.p.z.p.").
Odrzucając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z dnia z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 4 pkt 3 lit. f w zakresie słów "i 2 US" oraz w części § 17 ust.1 w zakresie słów "i 2 US", a także części graficznej uchwały w zakresie oznaczenia 2 US II. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd badał zgodność przedmiotowej uchwały z art. 28 u.p.z.p. Kontrola Sądu dokonana została nie tylko w zakresie obejmującym wskazane przez skarżących nieruchomości, ale również i w pozostałej części uchwały.
W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że Sąd badał już zgodność zaskarżonej uchwały zarówno w zakresie trybu jej sporządzenia, właściwości organów, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. Ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miała przy tym charakter obiektywny i niezależny od naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1405/11 doszło do uznania, że interes prawnych skarżących został naruszony i Sąd niezależnie od tego zbadał zgodność całego planu miejscowego (poza granicami zawartymi w skargach wówczas wniesionych) z zasadami jego sporządzania, to jednocześnie nie stwierdził sprzeczności planu ze studium.
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że wniesiona w tej sprawie skarga nie została oparta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), tak jak to miało miejsce w przypadku skarg rozpoznanych wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Tym samym nie zachodzi przypadek naruszenia różnych, nieraz odmiennych indywidualnych interesów skarżących, wynikających z przysługującego im prawa własności. Wojewoda jako organ nadzoru skarżąc daną uchwałę będącą planem miejscowym może zarzucić czy to naruszenie trybu jej sporządzenia, czy też właściwości organów uczestniczących z procedurze uchwalania planu miejscowego, czy też naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, do których zaliczyć należy brak zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji podkreślił, że również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na uchwałę, co do której legalności orzekał już sąd administracyjny musi być potraktowana jako niedopuszczalna, pomimo że została wniesiona przez inny podmiot (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1644/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1117/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 234/08).
Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, opub. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84, stwierdził, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie i wskutek tego odrzucenie skargi organu nadzoru, podczas gdy skarga powinna być rozpoznana co do jej istoty i co najwyżej oddalona.
Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego uzasadnienia w zakresie powodów zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 2 u.s.g.
Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g). W takim przypadku konsekwencją uprzedniego oddalenia skargi jest odrzucenie później wniesionej skargi, nawet jeśli złożył ją inny podmiot (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., a w konsekwencji również przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda Małopolski nie wnosił przedmiotowej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zarzut ten należy podzielić.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., jest regulacją wyjątkową, określającą przypadek wystąpienia swojego rodzaju stanu powagi rzeczy osądzonej. Specyfika tej regulacji polega na tym, że wykluczone jest ponowne orzekanie przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jeśli uprzednio sąd ten skargę oddalił i nawet jeśli skargę wniósł inny, uprawniony podmiot. Wyjątek ten, którego niewątpliwie nie można interpretować rozszerzająco, dotyczy wyłącznie kolejnego orzekania w sprawach ze skarg wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem do tego przepisu w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości odwołuje się art. 101 ust. 2 u.s.g. Tymczasem Wojewoda Małopolski w niniejszej sprawie wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc działając jako organ nadzoru. Jest to odrębny tryb zaskarżania uchwał bądź zarządzeń organów gminy, z którego może skorzystać wyłącznie organ nadzoru.
Z tej też przyczyny uznać należało za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucił skargę, pomimo braku podstaw do zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g. Ponadto, wbrew wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu przesłanek zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g. wobec skargi wniesionej w trybie nadzoru, pomimo, że niewątpliwie Sąd I instancji dostrzegł fakt, że skarga nie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazać przy tym należy, że powołane przez Sąd I instancji orzeczenia sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, bowiem dotyczyły dopuszczalności orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny po uprzednim oddaleniu skargi wniesionej przez inny podmiot na dany akt, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do zasądzenia bądź zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stronie skarżącej na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucającego skargę.