Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2272/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. IV SAB/Wa 1819/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania

1. I. zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania S. S. z [...] grudnia 2018 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Nr [...] w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. II. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności;
3. III. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. IV. przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego S. S. sumę pieniężną w wysokości 1500 zł;
5. V. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego S. S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] grudnia 2018 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło odwołanie S. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...], odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] lipca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu [...] sierpnia 2019 r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że postępowanie do dnia wniesienia skargi trwało ok. 8 miesięcy, ponieważ wydanie decyzji nie było możliwe z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Strona nie była w terminie informowana o przyczynie wydłużenia postępowania, ale nie było to celowe działanie organu. Organ powołał trudności kadrowe i podjęte działania w celu rozwiązania zaistniałych problemów organizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., co więcej nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany w świetle art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również aby po wniesieniu skargi do dnia orzekania przez Sąd organ wydał stosowną decyzję, dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu (obecnie 15 miesięcy – Sąd nie uwzględnił okresu epidemii koronowirusa Covid-19), jak również okoliczność, że organ do wniesienia skargi nie poinformował strony o przyczynach zwłoki oraz terminie ewentualnego rozpoznania sprawy, Sąd uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Przy tak długim okresie pozostawania organu w bezczynności, ilość spraw załatwianych przez organ, która to okoliczność znana jest Sądowi z urzędu, nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku zachowania podstawowej zasady postępowania, tj. informowania stron, w tym przypadku o przyczynach zwłoki.

Wobec uznania, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również mając na uwadze czas jej trwania i zachowanie organu Sąd uznał, że zasadne jest przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości ustalonej przez Sąd. Przyznanie tej sumy stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie ma przy tym podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy.

W skardze kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucił powyższemu wyrokowi, zaskarżonemu w części obejmującej pkt III i pkt IV, naruszenie:

przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj.:

1. 1. art. 149a § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Sąd pierwszej instancji:
2. a) nie wziął pod uwagę i nie uwzględnił innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem;
3. b) bliżej nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparł się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;
4. c) błędnie uznał, że organ odwoławczy do dnia wyrokowania nie zakończył postępowania w sprawie, pomimo że w dniu [...] kwietnia 2020 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku, przekazał do Sądu decyzję z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r.;
5. 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd pierwszej instancji od organu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł zamiast oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
6. – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.

Kierując się zaś względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 p.p.s.a. organ zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj.:

1. 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Sąd pierwszej instancji
2. a) nie wziął pod uwagę innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem;
3. b) bliżej nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparł się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa należy zaliczyć m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;
4. c) błędnie uznał, że organ odwoławczy do dnia wyrokowania nie zakończył postępowania w sprawie, pomimo że w dniu [...] kwietnia 2020 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku, przekazał do Sądu decyzję z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r.;
5. 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd pierwszej instancji od organu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł zamiast oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
6. – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt III i w pkt IV i oddalenie skargi w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ, powołując obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), kwestionuje pkt. III i IV zaskarżonego wyroku, w których Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz przyznał skarżącemu od tego organu sumę pieniężną w kwocie 1500 zł. Kwalifikowana postać bezczynności zwalczana jest, w obu podstawach kasacyjnych, zarzutem niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność miała rażący charakter bowiem nie uwzględniono takich okoliczności jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie sprawy, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, przy czym w odniesieniu do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia tych przepisów powiązano z zarzutami naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. (przy art. 149 § 1a) oraz art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (przy art. 149 § 2).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 16.07.2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229; z 28.02.2020 r., II OSK 3864/19, LEX nr 3041173). Zaznaczano przy tym, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyrok NSA z 11.01.2011 r., II OSK 2211/10, LEX nr 953037). Zgodnie z art.35 § k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło odwołanie S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od daty wpływu odwołania do organu II instancji do daty wpływu skargi skierowanej do WSA w Warszawie, tj. do [...] sierpnia 2019 r., a więc przez ponad 8 miesięcy, brak jest ujawnionych w aktach sprawy jakichkolwiek czynności po stronie organu odwoławczego, mimo że w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie, które jednak pozostało bez odpowiedzi. Jeszcze w dacie formułowania przez organ odwoławczy odpowiedzi na skargę, tj. [...] grudnia 2019 r. brak jest wzmianki o jakichkolwiek czynnościach zmierzających do załatwienia odwołania.

Faktyczny ponad 8-miesięczy (do dnia wpływu skargi) okres braku jakichkolwiek czynności po stronie organu odwoławczego, mającego przy tym kompletny materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia ostatecznego, bez potrzeby jego uzupełniania oznacza, że organ odwoławczy nie dochował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., czym doprowadził do uznanej w sprawie bezczynności, niekwestionowanej zresztą w skardze kasacyjnej. Przez cały ten okres organ nie poinformował skarżącego (jego pełnomocnika) o terminie załatwienia jego sprawy oraz o powodach opóźnienia, nawet po ponagleniu mającym na celu wyegzekwowanie zakończenia postępowania. Tymczasem, co do zasady, sprawa niniejsza powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy dokonał prawidłowej oceny postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, trafnie uznając, że ujawniona niesporna bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 260/20; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się również, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wprawdzie wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi więc zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. II OSK 721/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że brak jakiegokolwiek działania przez organ odwoławczy przez ponad 8 miesięcy był oczywisty, nastąpiło także niewątpliwie uchybienie terminu w załatwieniu sprawy tak istotnej dla skarżącego. Nie jest sporne, że zaistniała zwłoka wynikała przede wszystkim z poważnych problemów organizacyjnych leżących po stronie organu, które ten próbuje zlikwidować. Jednak charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącego, który przez wiele miesięcy pozostaje w niepewności co do swojego statusu prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przesądzają o uznaniu kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności.

Należy podkreślić, że nawet gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów przez organ, strona powinna być informowana o realnej dacie rozpatrzenia jej sprawy. W toku niniejszego postępowania nie ujawniły się żadne nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności prawne, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności. W konsekwencji znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla skarżącego, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu ma charakter rażący.

Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że przy tak długim okresie pozostawania organu w bezczynności, duża ilość spraw załatwianych przez organ nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku zachowania podstawowej zasady postępowania, tj. informowania stron, w tym przypadku o przyczynach zwłoki.

Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie pozwala uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak bliższego wyjaśnienia z jakich powodów Sąd ten uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz niewywiązania się w stosownym czasie z obowiązków sygnalizacyjnych. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, [w] Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, oceniając wniesioną skargę na bezczynność. W ocenie NSA zaskarżone uzasadnienie koncentruje się na wszystkich istotnych elementach mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Przesłanki wskazujące na charakter kwalifikowanej bezczynności ujawnionej w tej sprawie zostały w sposób syntetyczny wyjaśnione w zaskarżonym uzasadnieniu, odniesiono się również do argumentacji organu opisującej w odpowiedzi na skargę trudności organizacyjne wpływające na ujawnioną bezczynność.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Trudności kadrowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16; z dnia 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16; z dnia 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19; z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2341/13).

W pkt. 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej jej autor w ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazał, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji organ odwoławczy rozpatrzył już odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymując ją w mocy decyzją z [...] marca 2020r. Okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę rażącej postaci bezczynności, ponieważ zachowanie organu już w dacie, kiedy wpłynęła do niego skarga do WSA w Warszawie nosiło znamiona bezczynności kwalifikowanej. Punkt I zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nie został zaś zakwestionowany w skardze kasacyjnej, stąd prawidłowość tego rozstrzygnięcia nie może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić jednak trzeba, że gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dla porządku stwierdzić jednak należy, że w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest decyzji z dnia [...] marca 2020 r., o której mowa w skardze kasacyjnej.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się kwalifikowanej bezczynności, a więc bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W myśl ww. przepisu jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1313/16, z dnia 7 września 2017 r., sygn. I OSK 798/17), jednakże w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd przeciwny (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1143/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1969/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2324/19).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu o braku konieczności uzasadniania wniosku. Nie można bowiem pomijać, że z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Nie ma więc podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez skarżącego okoliczności je uzasadniających. Zwłaszcza nie można domagać się od strony skarżącej przytoczenia tych okoliczności w konkretny sposób, tj. przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. II OSK 1442/20).

Podsumowując, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę w rozumieniu prawa cywilnego. Stanowi ona swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyznając sumę pieniężną w kwocie 1500 zł wziął pod uwagę czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, jej znaczenie dla skarżącego. Kwota sumy pieniężnej ustalona została w wysokości umiarkowanej, bezspornie mieści się w ustawowych granicach i znajduje swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Przepis art.154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z komunikatu Prezesa GUS z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł (M.P. z 2020 r., poz. 174).

Sąd pierwszej instancji wyjaśniając przesłanki wysokości przyznanej sumy pieniężnej nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia w zakresie jej wyliczenia, to jednak nie można uznać, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt IV. Przyznana suma pieniężna stanowi 37,5% sumy żądanej w skardze (4.000) i tylko nieco ponad 6% maksymalnej kwoty, jaką Sąd mógłby przyznać (½ x 49.181,70 = 24.590,85), zbędne jest więc tu jakiekolwiek szczegółowe wyliczenie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.