Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 1094/14) oddalił skargę K. O. i Z. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zmian i przeróbek w budynku gospodarczym wybudowanym bez pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (w części uchyloną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., a w pozostałym zakresie utrzymaną w mocy) nakazał T. S. wykonanie zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 583/13) uchylił obie ww. decyzje.
Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2014 r. oględziny sporządzając z nich protokół. Jak ustalił organ, na działce nr geod. [...], należącej do T. S. i częściowo na działce nr geod. [...], należącej do K. O. i Z. O., znajduje się murowany budynek gospodarczy podpiwniczony parterowy z dachem jednospadowym w kierunku własnej działki pokrytym płytą falistą, o wymiarach 9,00 m x 5,05 m oraz wiatrołap o wymiarach 1,30 m x 2,80 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową poprowadzoną z budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr geod. [...]. Instalacja sanitarna podłączona jest do zbiornika na nieczystości zlokalizowanego po granicy z działką nr [...]. Wewnątrz na poziomie piwnicy znajduje się pomieszczenie z możliwością adaptacji na garaż bez wentylacji, kotłownia bez wentylacji, w której oprócz kotła, znajduje się też skład opału z zasiekiem drewnianym.
W części parterowej znajdują się dwa pomieszczenia, łazienka z wc oraz korytarz wykorzystywany jako letnia kuchnia, oba pomieszczenia z wentylacją. Według oświadczenia K. O. budynek powstał w 1986 r. bez pozwolenia na budowę. Organ odnotował też, że nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] (własność K. O. i Z. O.) i nr [...] (własność T. S.). Obecnie przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się na działkach nr [...] (własność T. S.) oraz nr [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.), art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał K. S. w terminie do dnia 30 grudnia 2014 r. wykonanie w budynku gospodarczym, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdującym się na działce nr geod. [...] i częściowo na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. J., zmian i przeróbek polegających na wykonaniu wentylacji nawiewnej w pomieszczeniu kotłowni oraz wykonaniu odpowietrzenia szamba, do którego przyłączony jest budynek.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania K. O. i Z. O. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że ściana wykonana z pustaków żużlowych nie odpowiada wymogom oddzielenia pożarowego oraz aby obiekt naruszał przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, w tym § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Obecnie, po modernizacji operatu gruntów okazało się, że obiekt znajduje się częściowo na sąsiedniej działce nr [...], dlatego strony powinny dokonać stosownych rozliczeń. Dach budynku wykonany jest z płyt falistych typu "onduline", które nie są łatwopalne.
Spadek dachu w stronę własnej działki, powoduje, że wody opadowe nie są odprowadzane na działkę sąsiednią, a zbiornik na nieczystości płynne nie jest samodzielnym obiektem, ale urządzeniem budowlanym służącym korzystaniu z budynku. Lokalizacja szamba bezpośrednio przy granicy działki jest dopuszczalna, ponieważ przylega ono do szamba znajdującego się na działce sąsiedniej.
Skargę na powyższą decyzję złożyły K. O. i Z. O., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, stąd zastosowanie w sprawie znajdowało Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem jednak Sądu w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek z art. 37 tej ustawy. Sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że organ nie wystąpił z oficjalnym pismem w tej sprawie do Wójta Gminy J. Zatem nawet, jeżeli można mówić o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wybudowana część budynku gospodarczego zagraża ludziom lub mieniu albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia.
Ewentualne nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (posadowionego na działce należącej do skarżących) stanowiłoby zagrożenie zarówno dla ludzi jak i mienia, bowiem spowodowałoby naruszenie konstrukcji istniejącego budynku. Powyższe okoliczności skutkowały koniecznością zastosowania art. 40 ww. ustawy.
Ustosunkowując się do kwestii naruszenia prawa własności, polegającej na wybudowaniu części spornego budynku gospodarczego na działce stanowiącej współwłasność skarżących, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt ten nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do zajmowania się ochroną prawa własności, a kwestie te są zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych. Wybudowanie budynku lub jego części na cudzym gruncie, samo przez się nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki tegoż obiektu, lecz jest podstawą różnego rodzaju roszczeń.
Tym samym niezasadny okazał się być zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem dobudowanie części budynku gospodarczego, nawet jeżeli nastąpiło z przekroczeniem granicy, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że taki obiekt nie odpowiada warunkom technicznym.
Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na okoliczność wskazaną w odpowiedzi na skargę, że działka nr [...] wskutek stwierdzenia zasiedzenia nie stanowi już własności skarżących, co wyklucza fakt naruszania ich własności. Sąd podzielił również argumentację organu odwoławczego odnośnie usytuowania szamba.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na mocy art. 250 tej ustawy.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły K. O. i Z. O., zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi i wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości lub w części.
K. O. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek nakazania rozbiórki wymienionych w tych przepisach;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 133 § 1 P.p.s.a., przez przyjęcie faktu, iż sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów, który to fakt nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy;
- b. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, polegające na tym, iż granice działki o nr geod. [...] (obecnie podzielonej na działki o nr geod. [...]) zmieniały się na przestrzeni lat, podczas gdy zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w Białymstoku, Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości z dnia 13.05.2013 r. nr [...], przebieg granic działki o nr geod. [...] nie zmienił się od roku 1962, a przeprowadzane prace geodezyjne nie miały wpływu na przebieg granic wskazanej działki;
Z. O. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 40 przez jego zastosowanie oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowanego z 1974 r. przez jego niezastosowanie i wadliwe uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia umożliwiającego nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego przez T. S., albowiem w ocenie organu nakazanie rozbiórki część obiektu budowlanego stanowiłoby zagrożenie dla ludzi, jak i mienia pomimo, że z akt sprawy wynika wprost, że budynek ten nie został wybudowany zgodnie z przepisami, a jego stan techniczny i lokalizacja powoduje zagrożenie dla mienia i ludzi oraz jednoznacznie wskazuje, iż budynek ten powoduje również realne niebezpieczeństwo dla nieruchomości sąsiadujących oraz ewidentnie z roku na rok wywołuje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a nakazanie wykonania robót wskazanych w zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do stanu zgodnego ani z prawem ani uwzględniającego interesy nieruchomości sąsiadujących pod względem bezpieczeństwa,
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 135 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku nie odpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu kompleksowej oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegające w szczególności na:
- - zupełnym pominięciu, znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, zdjęć budynku oraz opinii dotyczących stanu technicznego budynku m.in. z akt sprawy II Ns [...] (znajdującej się w aktach), z których wynikało wprost, iż budynek T. S. nie odpowiada warunkom technicznym przewidzianym dla tego typu obiektów, zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, a fakt, iż szambo do którego ww. budynek jest podłączony nie ma podłączenia do kanalizacji, co skutkuje wylewaniem się szamba wokół budynku, ma wpływ na stan techniczny budynku i zalewanie powierzchni wokół niego i na nieruchomości skarżącej, co niewątpliwie świadczy o tym, iż budynek ten wraz z przylegającym do niego szambem wywołuje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, w tym skarżących;
- - ustaleniu w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że T. S. wybudowała przedmiotowy budynek na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową mimo, że z akt sprawy nie wynikało, by organy I i II instancji dołączyły dokumenty potwierdzające, iż teren na którym znajduje się budynek gospodarczy jest terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną;
- - wadliwym ustaleniu, iż granice działki o numerze geod. [...] zmieniały się na przestrzeni lat pomimo, że z akt sprawy wynikało wprost, że granice ww. działki (obecnie działki [...] i [...]) nie zmieniły się, T. S. wybudowała przedmiotowy budynek na działce, której nie była właścicielką, co oznacza, że ów budynek nie był wybudowany zgodnie z prawem, co wynikało wprost z pisma Starostwa Powiatowego w Białymstoku z dnia 13 maja 2013 r. nr [...] znajdującego się w aktach sprawy
- - wadliwym pominięciu, że w dacie wybudowania przedmiotowego budynku T. S. wybudowała go w sposób sprzeczny z obowiązującymi wówczas przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Oceniając obie wniesione w sprawie kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako błędny, a przez to nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że nie można za pomocą tak skonstruowanego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych ("przez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym"), jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie.
Jako nieskuteczne należało tez ocenić zarzuty skarżącej K. O., kwestionujące stan faktyczny sprawy za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Z przyczyn zbieżnych z powyższymi jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a przedstawiony w kasacji Z. O. Po pierwsze wskazywane w zarzucie dokumenty same w sobie nie mogą podważać prawidłowość sporządzenia uzasadnienia wyroku. Po drugie, uzasadnienie to zawiera wszystkie wymagane w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Po trzecie, ww. przepisy nie pozwalają na skuteczne kwestionowanie kontroli sądowej sposobu gromadzenia przez organ materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego.
Po czwarte, ze wskazywanych przez skarżącą dokumentów nie wynikają zagrożenia, które mógłby powodować przedmiotowy budynek gospodarczy i jako takie nie kwestionują one stanowiska prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracyjne. Nie potwierdzą one również, że obiekt ten narusza warunki techniczno – budowlane oraz przepisy wykonawcze, tym bardziej że skarżąca nie wskazała nawet, które przepisy miała na myśli. Również Sąd nie stwierdzał w niniejszej sprawie, że granice działki nr [...] się nie zmieniły, ale wskazywał wprost w końcowej części swoich wywodów na możliwość przekroczenia granic działki. Skarżąca nie podważyła wreszcie ustalenia dotyczącego mieszkaniowego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt.
Nie zasługiwały wreszcie na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 40 Prawa budowlanego. W ustalonym i skutecznie nie zakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji za organami nadzoru budowlanego, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Skoro bowiem ustalono w sprawie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że budowa budynku gospodarczego była dopuszczalna.
Nadto Sąd pierwszej instancji wskazywał na brak zagrożenia ze strony przedmiotowego obiektu budowlanego dla ludzi, mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zauważyć przy tym należało, że rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące hipotetycznych zagrożeń wynikających z rozbiórki części obiektu budowlanego, tj. tej wybudowanej z przekroczeniem granicy, stanowiły jedynie dygresję do oceny o braku takich zagrożeń ze strony istniejącego budynku. Strony skarżące nie wskazywały natomiast żadnych takich okoliczności, przez które przedmiotowy obiekt budowlany wywoływałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zakwestionowały tym samym oceny Sądu pierwszej instancji o braku w sprawie przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc konieczności kontynuowania postępowania i wydania decyzji wymienionej w art. 40 tej ustawy.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.
Odnośnie wniosków o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocników ustanowionych z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.