Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2841/16, oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając go w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:
- - terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] września 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2012 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;
- - okres przeznaczony na ustosunkowanie się przez organ do uwag strony postępowania, dotyczących realizacji inwestycji, pomimo, iż stanowił on okres opóźnienia powstały z winy strony, względnie z przyczyn niezależnych od organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w następstwie złożenia przez E. Ś. w dniu [...] listopada 2012 r. pisma, w którym wskazał on na inne rozwiązania techniczne dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, na organie lokalizacyjnym ciążył obowiązek przeanalizowania wniesionych uwag oraz ustosunkowania się do nich, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. Tym samym okres formalnego rozpoznawania przez organ wniosku strony, zgłoszonego w ramach realizacji uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a., jako okres opóźnienia powstały z winy strony, względnie z przyczyn niezależnych od organu i nie powinien podlegać uwzględnieniu przy naliczaniu kary.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Skarga kasacyjna zmierzała do wykazania, że 65-dniowy termin do wydania decyzji lokalizacyjnej nie został przekroczony, biorąc pod uwagę konieczność uwzględnienia odliczenia okresu przewidzianego w k.p.a., wyznaczonego przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy.
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z dyspozycji art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wynika, iż do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut dotyczący nieuznania przez Sąd Wojewódzki, że odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 7 września 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 14 listopada 2012 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zakwalifikować zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa - w tym z kodeksu postępowania administracyjnego – to jednak stanowią standardowe działania organu i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych działań.
Nie można uznać za nadzwyczajne czynności, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a., nie wymaga się od organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego typu postępowania. Nie mogą zatem stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu, czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne (wymagane) do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym.
W świetle powyższego także samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, jednakże jest to czynność związana z tokiem postępowania. Okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zawiadomienie stron w formie obwieszczenia, podobnie jak zawiadomienie doręczane drogą pocztową, nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewyłączenia z ustawowego terminu 65 dni okresu opóźnienia powstałego z winy strony, względnie z przyczyn niezależnych od organu, tj. okresu przeznaczonego na ustosunkowanie się przez Wójta Gminy [...] do uwag strony postępowania, dotyczących realizacji inwestycji. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organ w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił, iż Wójt Gminy [...] nie zawiadomił inwestora o wniesionych przez stronę, w dniu [...] listopada 2012 r., uwagach do planowanej inwestycji, a na pismo złożone przez E. Ś. udzielił odpowiedzi we własnym zakresie. Skarżący nie podjął zatem żadnych nadzwyczajnych czynności skutkujących wstrzymaniem biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skargi kasacyjnej, że od ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji należy odliczyć termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności.
Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Sąd odwoławczy podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1366/17 (LEX nr 2461330), że nie można uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji.
W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.