Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2010 r. w sprawie ze skarg W. K. i B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (VII SA/Wa 87/10), oddalił skargi.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że na skutek wniosku Z. C. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] września 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Mielno z dnia [...] września 1989 r. o udzieleniu W. K. i H. P. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Unieście. Według Wojewody Zachodniopomorskiego decyzja Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. została wydana z naruszeniem, obowiązujących w czasie jej wydania,
- - art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, gdyż wbrew tym przepisom zatwierdzony decyzją plan realizacyjny nie rozstrzyga spraw urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji,
- - § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, gdyż nie ustalono usytuowania projektowanego obiektu budowlanego w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy na działce sąsiedniej,
- - § 3, § 46 ust. 1 pkt 2 i § 47 powołanego rozporządzenia, gdyż zatwierdzona dokumentacja projektowa nie zawierała planu zagospodarowania działki budowlanej, odpowiadającego wymogom określonym w tych przepisach, w szczególności nie zawierała elementów niezbędnych do ustalenia usytuowania i wykonania projektowanej rozbudowy, takie jak obrys projektowanej rozbudowy i charakterystycznych wymiarów.
Ponadto została ona wydana z rażącym naruszeniem, obowiązujących w czasie jej wydania,
- - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż projektowana rozbudowa została usytuowana bezpośrednio przy granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki oraz
- - art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, gdyż zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewidywał wysunięcie okapu dachu poza granicę z sąsiednią działką nr [...], a inwestor nie wykazał prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.
Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] września 2009 r. wniesione przez skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy tę decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. rażąco narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Ponadto według organu odwoławczego decyzja Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. była niewykonalna w dniu wydania i niewykonalność ta ma trwały charakter. Ta podstawa stwierdzenia nieważności wynikała z tego, że według projektu część rozbudowy winna być usytuowana na działce sąsiedniej (nr [...]), do której inwestor nie ma uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz że w dniu jej wydania była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wskazał, że z projektu zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy Mielno z dnia [...] września 1989 r. wynika, iż projektowana rozbudowa zostanie w części usytuowana na terenie działki nr [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie usytuowanie budynku rażąco narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż odległości wskazane w tym przepisie są bezwzględnie obowiązujące.
Ponadto takie usytuowanie w projekcie budowlanym budynku, zdaniem Sądu pierwszej instancji, powoduje, że decyzja Naczelnika Gminy Mielno z dnia [...] września 1989 r. w dniu jej wydania była niewykonalna.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że tak zaprojektowana zabudowa ogranicza prawo własności każdego właściciela działki nr [...] i stanowi poważne ograniczenie w możliwości jej zagospodarowania. Taki stan, jak stwierdził, nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony prawa własności oraz zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa.
Z tych względów uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga na nią niezasadna.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący W. K.. Jako podstawy skargi kasacyjnej przytoczono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy skargi kasacyjnej związanej z naruszeniem prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co spowodowało uznaniem, że zasada ochrony własności wyrażona w art. 21 i art. 64 Konstytucji jest zasadą nadrzędną nad zasadą demokratycznego państwa prawa, co z kolei spowodowało, że uznano, iż działanie obywatela zgodnie z treścią decyzji organu administracji publicznej i w zaufaniu do organów państwa nie zasługuje na ochronę.
Natomiast przytaczając podstawę skargi kasacyjnej związaną z naruszeniem przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że uznano, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, mimo że rażąco naruszają art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.
Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego, ograniczając się do bardzo formalnej analizy przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji Naczelnika Gminy Mielno z dnia [...] września 1989 r. Przyznano, że nie zachowano wszystkich standardów wymaganych przez przepisy prawa budowlanego, jednakże zarzucono, iż ani organy, ani sąd administracyjny nie wzięły pod uwagę społecznoekonomicznych skutków stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowi to rażącą niesprawiedliwość. Podniesiono, że projekt budowlany wykonał profesjonalista oraz że został on poddany kontroli kompetentnych urzędników państwowych.
Ponadto wskazano, że decyzja Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. od chwili wydania funkcjonowała w obrocie prawnym i wywołała skutki, których nie da się odwrócić. Między innymi skarżący powoływał się na nią przy uzyskiwaniu kolejnych pozwoleń na budowę. Zaznaczono, że także wówczas nie była ona kwestionowana. Podniesiono, że zasada domniemania legalności decyzji administracyjnej jest zasadą nadrzędną i skarżący mógł oczekiwać, że decyzja jest ostateczna i zgodna z prawem. Według uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. powoduje stan niepewności co do prawa oraz zaburza pewność obrotu prawnego. Podniesiono, że odpowiedzialność za naruszenie prawa w toku postępowania administracyjnego powinna spoczywać na organie administracji publicznej. Podkreślono też, że skarżący przez 20 lat działał w zaufaniu, że decyzja Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. odpowiada prawu.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzono, że uchybienia organu administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do decyzji. Wywiedziono w związku z tym, że naruszono prawo skarżącego do dobrej administracji, uzasadniając to także szeroko odwołano się do przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
Zarzucono ponadto, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przedkłada zasady wynikające z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP nad zasadą demokratycznego państwa prawa. Podkreślono, że nie zwrócono uwagi, iż zaskarżone decyzje rażąco godzą w prawo własności skarżącego, prowadząc de facto do pozbawienia go prawa własności budynku położonego na jego działce. Wyrażono też pogląd, że skarżący na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. będzie musiał rozebrać budynek.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywiedziono, że decyzje organów administracji nie zostały właściwie uzasadnione. Podniesiono w szczególności, że w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego jako podstawę wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako podstawę wskazano art. 151 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie wyjaśniono powodów zmiany podstawy prawnej. Zarzucono też, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do wszystkich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.
W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania).
Przystępując zatem do oceny zaskarżonego wyroku w tych granicach wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się ustalenia, że decyzją Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. udzielono pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie jednorodzinnego domu mieszkalnego na działce nr [...], która powodowała wzniesienie ściany budynku na granicy z działką sąsiednią (nr [...]), w taki sposób, że granica ta zostałaby przekroczona, przy czym inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. Nadto nie kwestionuje się ustalenia, że sąsiednia działka, o której mowa (działa nr [...]), nie była wówczas zabudowana.
Wobec tych niekwestionowanych ustaleń faktycznych trafnie przyjęto, że decyzja Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Przepis ten stanowił, że wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki oraz że odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (§ 12 ust. 1).
Nadto zgodnie z ustępem drugim powołanego przepisu przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości, o których mowa, mogły ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna była wynosić co najmniej 8 m. W sposób jednoznaczny zatem z powołanego przepisu wynikało, że o ile działka sąsiednia nie była zabudowana, to nie można było jednorodzinnego domu mieszkalnego usytuować w ten sposób, aby jego odległość od granicy była mniejsza niż 3 m, w tym aby został on usytuowany bezpośrednio przy granicy.
Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika też, że wydając decyzję z [...] września 1989 r. w sposób oczywisty naruszono art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis ten stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Skoro pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Gminy Mielno [...] września 1989 r. przewidywało, jak ustalono i czego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, budowę z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej, to jest to równoznaczne z tym, że zezwolono inwestorowi na budowę na nieruchomości, mimo że nie posiadał on prawa do dysponowania nią.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że powyżej dokonana ocena dotyczy decyzji Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. i dołączonego do niej projektu, nie zaś tego jak wykonano tą decyzję i czy w rzeczywistości dom na działce nr [...] rozbudowano w ten sposób, że przekroczono granicę z działką sąsiednią. Dla oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem znaczenia to jak decyzję tę wykonano.
Trafnie zatem przyjęto, że decyzja Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w chwili jej wydania, co uzasadniało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie jej nieważności. Zgodny z prawem jest w związku z tym zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargi na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty oceny tej nie zmieniają.
Odnosząc się do podstawy skargi kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, zauważyć należy, że poprzez zarzut naruszenia powołanych przepisów w istocie w skardze kasacyjnej kwestionuje się instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z tym zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów działania władzy publicznej, które są dotknięte tak ciężkimi wadami, że nie sposób ich w tym obrocie prawnym pozostawić. Nie można więc mówić, że stwierdzenie nieważności decyzji, która jest dotknięta wadą nieważności, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jest wręcz przeciwnie – pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym naruszałoby tę zasadę.
Nie jest też zasadne twierdzenie, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego wybudowano obiekt budowlany, narusza prawo własności, nawet wtedy, gdy skutkiem stwierdzenia nieważności będzie konieczność rozebrania tego obiektu budowlanego. (W tym miejscu na marginesie zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest równoznaczne z obowiązkiem rozebrania budynku, który na podstawie tej decyzji został wybudowany. W takim przypadku, jak się powszechnie przyjmuje, konieczne jest wszczęcie tak zwanego postępowania naprawczego, czyli postępowania określonego w art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), w wyniku którego może, ale nie musi, zapaść decyzja o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego.). Ustawodawca uznał, że ciężar gatunkowy uchybienia w przypadku wad powodujących nieważność decyzji przeważa względy, które miałyby przemawiać za pozostawieniem tak wadliwej decyzji.
Jednocześnie podmiot, który poniósł szkodę na skutek wydania nieważnej decyzji jest chroniony w ten sposób, że może żądać naprawienia tej szkody na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 4171 § 2 k.c.).
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia słusznie nabytych w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy Mielno z [...] września 1989 r. przez skarżącego praw, to należy zauważyć, że ustawodawca uwzględnia zarówno upływ czasu, jak i wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Jednakże po pierwsze, wybudowanie obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, a po drugie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie rażącego naruszenia prawa nie jest ograniczone żadnym terminem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po części służy argumentacji związanej z zarzutem naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 2 Konstytucji i dlatego z powodów wyżej wskazanych jest niezasadny.
W zakresie w jakim naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączono z naruszeniem art. 8, art. 16 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. zarzut ten też jest niezasadny, gdyż nie naruszono art. 16 k.p.a., gdyż stwierdzenie nieważności jest jednym z wymienionych w tym przepisie przypadków odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji oraz nie naruszono art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji organów administracji jest wystarczające dla właściwego rozpoznania sprawy, zaś wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jasno wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności jest także rażące naruszenie prawa, a więc podstawa wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.