Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 589/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. Z. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Rada Gminy Nadarzyn ww. uchwałą, na podstawie art. 383 § 1 pkt 7 oraz art. 384 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24h ust. 4 i ust. 5a, art. 24k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", stwierdzała wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy N., wybranego w okręgu wyborczym Nr 2 – M. Z. z KWW Zielona Gmina Nasz Dom – lista nr 26 z powodu niezłożenia w ustawowym terminie oświadczenia o swoim stanie majątkowym.
Termin na złożenie oświadczenia majątkowego upłynął ww. radnemu w dniu 31 grudnia 2014 r., dlatego Przewodnicząca Rady Gminy wystosowała do ww. radnego wezwanie wyznaczające dodatkowy termin. Wezwanie to zostało wysłane radnemu M. Z. za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 7 stycznia 2015 r., pod adres korespondencyjny wskazany przez radnego. Wobec niezastania adresata przesyłka była dwukrotnie awizowana, jednak adresat nie podjął przesyłki. Organ wskazał, że ani art. 39, ani inne przepisy z rozdziału 8 (Doręczenia) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II OSK 2821/13). Wezwanie zostało zatem skutecznie doręczone w trybie art. 44 § 1 i 4 K.p.a. w dniu 22 stycznia 2015 r., a więc dodatkowy termin na złożenie oświadczenia majątkowego upłynął radnemu w dniu 5 lutego 2015 r. Radny był informowany o ww. okolicznościach, jednak nie złożył do dnia podjęcia uchwały wymaganego oświadczenia majątkowego.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M. Z. zaskarżył uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 Kodeksu wyborczego.
Wskazując na powyższe uchybienie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy N. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, oraz o zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 589/15, oddalając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała zapadła w związku z niezłożeniem przez skarżącego w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego. W tym zakresie stan faktyczny jest w sprawie bezsporny. Okoliczności związane z doręczeniem zastępczym potwierdzają adnotacje pocztowe na kopercie. Ponadto radny był informowany o wystosowanym do niego wezwaniu, co zostało przyznane przez radnego w załączonych do skargi pismach.
Zgodnie z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, radnemu M. Z. umożliwiono złożenie wyjaśnień. O możliwości złożenia wyjaśnień radny M. Z. został poinformowany przez Przewodniczącą Rady Gminy N. pismem z dnia 27 lutego 2015 r. Radny M. Z. skorzystał z przysługującego mu prawa i złożył wyjaśnienia na sesji Rady Gminy N. w dniu 6 marca 2015 r.
Wobec niezłożenia oświadczenia majątkowego przez radnego M. Z., Rada Gminy N., stosownie do art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego i art. 24k ust. 1 u.s.g. zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
W ocenie Sąd, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 39 K.p.a. W spornej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13) rozpoznając sprawę dotyczącą skutecznego dostarczenia wezwania radnemu odwołał się bezpośrednio do przepisów o doręczeniach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W wyroku tym nie została zakwestionowana możliwość doręczenia wezwania zgodnie z art. 39 K.p.a., a Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przewodniczący ma w tym zakresie swobodę wyboru sposobu doręczenia spośród środków doręczenia wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia przedmiotowego orzeczenia skłania do uznania, że przy dostarczaniu wezwania zgodnie z art. 25h ust. 5a mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 (Doręczenia) Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby przyjąć odmiennie Naczelny Sąd Administracyjny nie powoływałby się na te przepisy oraz wskazał, że nie mają one w tym przypadku zastosowania.
Zdaniem Sądu, z przytoczonych przepisów wynika więc jednoznacznie, że jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego jest niezłożenie przez radnego w ustawowo zakreślonym terminie oświadczenia majątkowego. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie. Stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny. Skoro zatem radny nie złożył w terminie oświadczenia majątkowego, organ podjął prawidłową uchwałę i skarga M. Z. nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi, rozwiniętych w jej uzasadnieniu, wskazujących na brak regulacji Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24h ust. 5a u.s.g., jak również art. 11a u.s.g. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. stanowiącego o organach gminy, pozwalających na stosowanie wprost bądź odpowiednio przez przewodniczącego rady gminy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie "skutecznego dostarczenia wezwania", o którym mowa w art. 24h ust. 5a u.s.g.;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi, rozwiniętych w jej uzasadnieniu, dotyczących naruszenia przez uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015 r. przepisów art. 24h ust. 5a u.s.g. w zw. z art. 39 i art. 44 K.p.a., na podstawie których Rada Gminy N. usankcjonowała naruszenie przez Przewodniczącą Rady Gminy N. przepisów dotyczących "skutecznego dostarczenia wezwania" z art. 24h ust. 5a u.s.g. i uznanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 24h ust. 5a u.s.g. dokonanej przez organ, który przyjął, że jako "skuteczne dostarczenie wezwania", o którym mowa w art. 24h ust. 5a u.s.g. należy rozumieć doręczenie pisma w trybie art. 39 w zw. z art. 44 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Gminy N., podczas, gdy z uwagi na jej wadliwość poprzez naruszenie przez uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015 r. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 39 K.p.a. i art. 44 K.p.a. w zw. z art. 24h ust. 5a u.s.g., na podstawie których Rada Gminy Nadarzyn usankcjonowała naruszenie przez Przewodniczącą Rady Gminy N. przepisów dotyczących "skutecznego dostarczenia wezwania" z art. 24h ust. 5a u.s.g., zasadnym było stwierdzenie jej nieważności;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji jako stanu faktycznego sprawy okoliczności, na które M. Z. nie powoływał się w skardze i które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w postaci stwierdzenia Sądu o braku podstaw "do uwzględnienia argumentacji skarżącego jakoby nie otrzymał pisma informującego o dodatkowym 14-dniowym terminie do złożenia oświadczenia majątkowego, a korespondencja do niego kierowana zawierała jedynie pisma dotyczące sprawy uzupełnienia stanu osobowego komisji rewizyjnej" (str. 9 wyroku akapit pierwszy i drugi od dołu strony, str. 10 wyroku Sądu, akapit pierwszy i drugi od góry);
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przypisanie waloru dowodowego nieoficjalnym wypowiedziom Przewodniczącej Rady Gminy, które nie zostały odnotowane w żadnym dokumencie urzędowym załączonym do akt sprawy;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez powołanie w uzasadnieniu wyroku ustaleń, zamieszczonych w odpowiedzi na skargę, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do niewłaściwego uznania, że skarżący nie złożył oświadczenia majątkowego podczas, gdy skarżącemu nie zostało skutecznie dostarczone wezwanie, o którym mowa w art. 24h ust. 5a u.s.g.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do stanowiska zawartego w skardze. Przedstawiając bowiem stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał na stanowisko skarżącego, zgodnie z którym "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą mieć zastosowania w drodze analogii". Ponadto przywołał stanowisko skarżącego, który wskazywał, że "stosowanie przepisów w drodze analogii dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, gdy istnieje wyraźna luka prawna – brak uregulowania określonej kwestii, która wymaga uregulowania. Zastosowanie przepisu w drodze analogii musi też być uzasadnione materią sprawy. Wykluczone jest analogiczne zastosowanie przepisu prawa postępowania do kwestii z zakresu prawa materialnego. Podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach nie mają także zastosowania do doręczania radnym zawiadomienia o zwołaniu sesji rady gminy (art. 20 ust. 1 u.s.g.)".
Zaś ustosunkowując się do tej kwestii, która zasadniczo dotyczy wykładni art. 24h ust. 5a Kodeksu wyborczego, a dokładniej sformułowania "skutecznego dostarczenia wezwania", Sąd I instancji powołał się na stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. akt II OSK 2821/13, które poświęcone jest m.in. właśnie temu zagadnieniu w odniesieniu do treści art. 39 K.p.a. Sąd I instancji w tym zakresie zaaprobował stanowisko NSA wyrażone w ww. wyroku i stwierdził, że skłania do uznania, że przy dostarczaniu wezwania zgodnie z art. 25h ust. 5a mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 ("Doręczenia") Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sąd I instancji, gdyby przyjąć odmiennie Naczelny Sąd Administracyjny nie powoływałby się na te przepisy oraz wskazał, że nie mają one w tym przypadku zastosowania. Wynika z tego, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, zarówno miał na względzie stanowisko strony skarżącej, jak i odniósł się do niego wskazując, że skutecznego dostarczenia wezwania z art. 24h ust. 5a Kodeksu wyborczego można dokonać na podstawie art. 39 K.p.a., co zasadniczo może nastąpić także w trybie "doręczenia zastępczego" z art. 44 K.p.a.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 w związku z art. 151 i art. 3 § 1 p.p.s.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie kwestionował, że w zakresie sposobu dostarczenia przesyłki Kodeks wyborczy zawiera lukę i dlatego wskazał, że mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 ("Doręczenia") Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają wypełnić tę lukę. Należy wskazać, że inne procedury aktualnie obowiązujące w Rzeczpospolitej Polskiej (K.p.a., K.k., K.p.c., p.p.s.a.) przewidują możliwość doręczania korespondencji przez operatora pocztowego w trybie doręczenia zastępczego, które dopóki korzysta z domniemania prawnego skutecznego doręczenia dopóty nie zostanie to domniemanie obalone.
Zatem odwołanie się przez Sąd I instancji do wykładni systemowej nie jest w tej sprawie przypadkowe. Sądownictwo jest właśnie powołane do tego aby istniejące w prawie luki wypełniać tak aby zapewnić normalne funkcjonowanie Państwa. Ponadto w uzupełnieniu tego stanowiska należy wskazać, że źródła tego stanowiska można poszukiwać także w znaczeniu językowym pojęcia "dostarczenia" użytego w art. 24h ust. 5a Kodeksu wyborczego. Według znaczenia językowego zawartego w słowniku języka polskiego PWN "dostarczyć – dostarczać" oznacza «sprowadzić coś komuś dokądś»; zaś "doręczyć – doręczać" to «przekazać komuś coś osobiście». Wynika z tego, że "dostarczenie" jest pojęciem, w którym zawiera się "doręczenie", ponieważ zakłada sprowadzenie czegoś (np. dokumentów) komuś (np. radnemu) dokądś (np. na adres wskazany przez radnego) niezależnie czy musi to nastąpić osobiście. Nie wyklucza to tym bardziej, że "dostarczenie" może odbyć się także za pomocą operatora pocztowego skoro nie wymaga wyraźnie elementu osobistego dostarczenia.
Według znaczenia językowego "skutecznie" oznacza zaś: 1. «dający pożądane wyniki», 2. «taki, którego działalność przynosi efekty». Obowiązujące prawo zaś ze skutecznym doręczeniem wiąże nie tylko osobiste wręczenie korespondencji przez pracownika określonej instytucji (organu państwa), czego w zasadzie domaga się skarżący (wskazując na przyjęty w Gminie zwyczaj, który nie został nigdzie uregulowany), lecz także za pomocą operatora pocztowego, w tym w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a. Wobec dwukrotnego awizowania przesyłki urzędowej przez pracownika operatora pocztowego i wobec upływu terminu jej podjęcia u tego operatora, doręczenie przesyłki korzysta z domniemania jej doręczenia M. Z.. Źródłem owego domniemania jest konieczność zapewnienia skutecznego dostarczenia przesyłki, w sytuacji gdy pomimo pozostawionej przez pracownika operatora pocztowego informacji o awizacji przesyłki skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią przesyłki, jednak tego nie uczynił.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jest to podstawowy powód jaki przemawiał za oddaleniem skargi na zaskarżoną uchwałę. Sąd I instancji dodatkowo wskazał na określone nieoficjalne okoliczności, które wskazywały, że skarżący wiedział o konieczności złożenia oświadczenia majątkowego i wystosowanym wezwaniu, co też sam przyznał. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że okoliczności te zostały przyznane przez radnego w załączonych do skargi pismach. Ponadto wiedząc nawet nieoficjalnie o okoliczności skierowania do niego przedmiotowego wezwania i konieczności złożenia oświadczenia majątkowego, składając przed organem Gminy stanowisko w sprawie, nie złożył do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały swojego oświadczenia majątkowego, co dodatkowo czyni stanowisko skarżącego pozbawione uzasadnionych podstaw, ponieważ wskazuje bardziej na brak woli działania zgodnie z prawem niż dbałości o wypełnianie ustawowych obowiązków radnego.
Dodatkowo z pisma z dnia 6 marca 2015 r. dołączonego do skargi wynika, że z uwagi na zaistniałą chorobę matki skarżący przez dłuższy czas nie podejmował ze swojej prywatnej skrzynki pocztowej żadnej korespondencji. Okoliczności te nie obalają domniemania, że przesyłka z wezwaniem została doręczona w trybie doręczenia zastępczego.
Ponadto Sąd relacjonując stan faktyczny sprawy w zakresie przywołanej odpowiedzi na skargę zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł zaprezentować zawarte w tym piśmie stanowisko organu, nawet jeżeli nie wynikało ono z akt sprawy. Jednak okoliczność odbycia nieformalnej rozmowy skarżącego z Przewodniczącą Rady została przyznana przez samego skarżącego, co wynika z załączonych do skargi pism, o czym już wyżej była mowa. A poza tym nie jest to okoliczność która miała decydujący wpływ na wynik sprawy, ponieważ istotny w sprawie był wynik wykładni art. 24h ust. 5a Kodeksu wyborczego.
Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.