Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1607/15 oddalił skargę [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zobowiązał [...] do przedłożenia określonych w nim dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – budynku inwentarskiego, na nieruchomości w [...].
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. złożyli [...] - współwłaściciele działki sąsiedniej nr [...].
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2013 r. wskazując, że zobowiązanie [...] do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Kobylina o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także inwentaryzacji budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, stoi w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i tym samym rażąco narusza powyższy przepis.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...]podnosząc, że chce doprowadzić budynki do stanu zgodności z prawem.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należało dokonać oceny ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, odnosząc się przede wszystkim do charakteru postanowienia o nałożeniu na właścicieli obowiązku przedstawienia oceny technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót budowlanych. W ocenie organu postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter jedynie dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, może być częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo może być elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Organ odwoławczy powołując się zatem na orzecznictwo sądowe wskazał, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (tj. podmioty wymienione w art. 81c ust. 1 ww. ustawy).
Do podmiotów tych nie należy natomiast właściciel sąsiedniej nieruchomości i to nawet, jeśli jest inicjatorem postępowania, któremu ma służyć ekspertyza przedłożona w następstwie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 cyt. ustawy. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że [...]nie mieli przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji nie mogli też złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego na podstawie ww. przepisu. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyli [...] zarzucając organowi wadliwe przyjęcie, że skarżący jako współwłaściciele działki nr [...], na której częściowo wzniesiono sporny budynek, nie posiadają przymiotu strony.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Sąd stwierdził, że w świetle brzmienia art. 81c ustawy – Prawo budowlane Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2013 r. [...]- nie będący uczestnikami procesu budowlanego, właścicielami lub zarządcami - nie byli uprawnieni do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na inne osoby obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów, albowiem nie przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu. Z powyższego postanowienia nie wynikają bowiem żadne prawa i obowiązki które mogłyby żądających stwierdzenia nieważności obciążać czy przydawać im praw.
Sąd za zasadne uznał zatem umorzenie przez organ odwoławczy wszczętego w trybie nadzoru postępowania. Ewentualne bowiem wszczęcie, prowadzenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony stanowiłoby rażące naruszenie zasady stabilności rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 K.p.a.
Sąd zauważył jednak, że odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie powoduje, że skarżący są wykluczeni z kręgu stron postępowania zasadniczego, skoro - jak wskazano powyżej - postanowienie wydane w trybie omawianego przepisu dotyczy wyłącznie nakazu przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej). Sąd zgodził się także z organem odwoławczym, że skarżący - jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, na której jak twierdzą posadowiony jest częściowo jeden z budynków objętych postępowaniem, mogą dysponować przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej. Kwestia ta powinna jednak zostać oceniona przez organ prowadzący postępowanie zmierzające do likwidacji samowoli budowlanej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący - [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 K.p.a. traktowanych jako przepisy prawa materialnego, przez ich niewłaściwe zastosowanie;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia GINB pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na ich rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty skarżący wskazali, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał ich za właścicieli nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy skarżący są właścicielami nieruchomości nr [...], na której przedmiotowy budynek inwentarski objęty postępowaniem został częściowo usytuowany. Tak więc zdaniem skarżących posiadane prawo własności działki, na której częściowo wybudowano sporny budynek daje im legitymację procesową strony. Skarżący podnieśli również, że zaskarżone w trybie nadzoru postanowienie PINB w Krotoszynie wydane zostało w postępowaniu naprawczym zmierzającym do likwidacji samowoli budowlanej, w którym to postępowaniu skarżący niewątpliwie posiadają status strony, bowiem organ powiatowy pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania.
Skarżący są zatem zainteresowani (mają interes prawny w tym), aby postępowanie naprawcze dotyczące budynku usytuowanego częściowo na ich gruncie było prowadzone zgodnie z prawem, w tym również, aby organy prawidłowo nakładały obowiązki na inne osoby. W świetle powyższego skarżący stwierdzili, że umorzenie postępowania wszczętego na ich żądanie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji procesowej skarżących jako strony postępowania) było działaniem nieprawidłowym. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną przez skarżących skargę powinien był uchylić postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2015 r. a nie oddalać skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co w istocie miało wpływ na jej wynik. Zdaniem skarżących błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wynikało z nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy są oni właścicielami nieruchomości nr [...] na której został częściowo usytuowany sporny budynek inwentarski. A zatem w ocenie skarżących posiadane prawo własności tej działki daje im legitymację procesową strony w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z obowiązków nałożonych przez art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia pod kątem jego legalności, w oparciu o dokładną analizę stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów oraz orzekł w granicach sprawy zakreślonych skargą. Prawidłowo stwierdził także Sąd, że orzekające organy nie naruszyły norm zawartych w ww. przepisach K.p.a., bowiem sprostały obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy i ustaliły fakty, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy.
W świetle okoliczności niniejszej sprawy przyjąć zatem należy, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę prawidłowo dopełniły obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały w sposób należyty wyjaśnione przez orzekające organy. Zauważyć bowiem należy, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i orany nadzoru budowlanego nie kwestionowały prawa własności skarżących do działki nr [...], na której częściowo posadowiony został budynek inwentarski. Kwestia braku legitymacji procesowej skarżących w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wynika ze specyfiki tego postępowania.
Przedmiotem skargi jest wydane w trybie nadzwyczajnym postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] uchylające postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku skarżących postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2013 r. zobowiązującego, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, [...] do przedłożenia określonych w nim dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – budynku inwentarskiego.
Rozważenia zatem wymagało, czy w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym skarżący - [...]- współwłaściciele działki nr [...], na której częściowo posadowiony został sporny budynek posiadali legitymację procesową do kwestionowania czy to w trybie zwykłym czy też w trybie nadzwyczajnym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2013 r. wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zobowiązującego [...] – właścicieli spornego budynku do przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów.
Stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu to uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego.
Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlanego ma zatem wyłącznie charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Przepis ten może mieć zastosowanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, np. naprawczego, ale również przed jego wszczęciem w celu ustalenia czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość korzystania przez organ z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 ustawy nie została ograniczona do konkretnych postępowań, ani nie zostały wyłączone określone postępowania.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że czynności organu nadzoru budowlanego zostały zainicjowane pismem skarżących, w którym wnosili oni o zbadanie czy [...] – właściciele działki nr [...] nie naruszyli przepisów prawa przy budowie budynków gospodarskich.
Na skutek przeprowadzonych oględzin, organ ustalił, że nieruchomość nr [...]zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, chlewnią i stodołą. Obecni właściciele - [...] dostali tą nieruchomość umową darowizny z dnia 1 marca 2000 r. Nie posiadają żadnej dokumentacji dotyczącej budowy, gdyż obiekty te budował ojciec – [...] w latach 1970-1980. Przeprowadzone przez organ powiatowy czynności należało zatem potraktować jako element postępowania wyjaśniającego, którego celem miało być ustalenie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania przewidzianego przepisami ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to zawiadomienie z dnia [...] listopada 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania budynku inwentarskiego, którym organ na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. zawiadomił o wszczęciu postępowania wyjaśniającego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zawiadomienie z dnia [...] listopada 2012 r. nie wszczęło stosownego postępowania głównego, bowiem w zawiadomieniu tym nie powołano się na żaden przepis Prawa budowlanego, a więc nie wskazano trybu w którym wszczęto by konkretne postępowanie administracyjne. Zawiadomienie to i dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego ustalenia mogą jedynie uzasadniać wszczęcie przez organ powiatowy postępowania głównego, np. legalizacyjnego w oparciu o konkretne przepisy Prawa budowlanego, w którym skarżący mogą być stroną.
A zatem charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, które wydane zostało poza postępowaniem głównym, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresatów tego postanowienia (w tym wypadku właścicieli obiektu budowlanego) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresaci postanowienia ponoszą koszty oceny technicznej i tylko oni mają interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na nich tego obowiązku.
Jak wskazano powyżej adresatami postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] marca 2013 r. są [...], zatem żadne inne osoby, w tym skarżący [...] nie miały interesu prawnego z zaskarżeniu tego postanowienia, gdyż w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie ma ono żadnego wpływu na ich sytuację prawną.
W świetle powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że umorzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym było prawidłowe. Skarżący w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie posiadali bowiem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w kwestionowaniu w trybie nadzoru wydanego w postępowaniu dowodowym postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.
Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną przez skarżących skargę.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.