Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 102/14 z 18 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla miasta Konina z [...] października 2013 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżących koszty sądowe.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 9 kwietnia 2013 r. T. Ś., A. Ś. i G. Ś. domagali się wszczęcia postępowania na podstawie art.154 i 155 k.p.a. odnośnie inwestycji znajdującej się na ul. [...] w Koninie.
Postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...] PINB dla miasta Konina działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji PINB z [...] sierpnia 2010 r., albowiem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania.
Na skutek rozpoznania zażalenia wnioskodawców WWINB w Poznaniu postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż PINB nie wezwał wnioskodawców do sprecyzowania żądania, choć we wniosku domagali się wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. Z uwagi, że są to odrębne tryby postępowań administracyjnych, nie mogą być stosowane łącznie. Nadto wnioskodawcy nie wskazali aktu administracyjnego, co do którego żądają wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.
Pismem z 26 sierpnia 2013 r. wnioskodawcy sprecyzowali swoje żądania wnosząc o wszczęcie postępowania z art. 155 i 156 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] PINB dla miasta Konina działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji PINB z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. Ś. nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu, o którym mowa w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie, zwane odwołaniem wnieśli T. Ś., A. Ś. i G. Ś., podnosząc iż posiadają interes prawny, bowiem T. Ś. jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością przy ul. [...]. Zaś A. Ś. i G. Ś. - jej synowie użytkują tę nieruchomość prowadząc na niej od 1995 r. swoją działalność gospodarczą – stację paliw.
Postanowieniem z [...] grudnia 2013r. nr [...] WWINB w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przed WWINB toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2010 r., którą organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku obsługi stacji LPG oraz stanowiska do tankowania gazu LPG. Nadto organ przytoczył treść przepisu art. 155 k.p.a. i wskazał, że zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej domagać się może wyłącznie podmiot, który był stroną w postępowaniu pierwotnym, którego decyzja dotyczy. PINB prawidłowo zatem odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskodawcom. Nadto organ I instancji nie pominął w swym postanowieniu A. Ś. i G. Ś. bowiem z rozstrzygnięcia wynika, że również ich ono dotyczy.
Skargi na powyższe postanowienie (zwane błędnie odwołaniem od decyzji) złożyli T. Ś., A. Ś. i G. Ś., podnosząc te same argumenty co w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z 18 lutego 2014 r. WSA w Poznaniu połączył sprawy ze skarg T. Ś., A. Ś. i G. Ś. do wspólnego rozpoznania i prowadzenia pod sygnaturą IV SA/Po 102/14.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że organ I instancji w sposób wadliwy uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Organ odniósł się jedynie do jednego z trzech wnioskodawców – T. Ś. Uzasadnienie zawiera jedynie przytoczenie przepisów i orzeczeń oraz jedno zdanie, iż "T. Ś. nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a". Organ nie zbadał istnienia, bądź braku tego interesu, a nadto nie odniósł się w ogóle do pozostałych dwóch wnioskodawców – A. Ś. i G. Ś., czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ I instancji nie wykazał przesłanek z art. 155 k.p.a. Poza tym postanowienie zawiera błędne pouczenie. Organ II instancji zaś nie naprawił tych uchybień.
Z uwagi na powyższe sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, stosownie do unormowania wynikającego z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wobec stwierdzenia naruszenia prawa, a więc podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skargą kasacyjną WWINB zaskarżył ww. wyrok w całości i sądowi I instancji zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, iż wydając przedmiotowe postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., należy w jego uzasadnieniu wykazać wszystkie przesłanki przewidziane jak w decyzji wydanej w trybie przepisu art. 155 k.p.a. (str. 3/4 uzasadnienia wyroku) mimo, że z podaniem o zastosowanie trybu nadzwyczajnego wystąpiły trzy osoby, co do których można stwierdzić, że w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. "zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną", czyli, na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 155 k.p.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w formułowaniu nakazu (str. 4 uzasadnienia wyroku) pod adresem nadzoru budowlanego w oderwaniu od realiów przedmiotowej sprawy, tj., aby nadzór budowlany w dalszym ciągu badał istnienie interesu prawnego osób, które nie były stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (T. Ś., A. Ś., G. Ś.) i które na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie są ani inwestorem, ani właścicielem obiektów, na które 23 sierpnia 2010 r. udzielono M. K. pozwolenia na użytkowanie ([...]), czyli poszukiwania interesu prawnego u osób, co do których można stwierdzić, że mają jedynie interes faktyczny, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w formułowaniu oceny prawnej (str. 4 uzasadnienia wyroku), że jest dopuszczalne wystąpienie o zmianę lub uchylenie decyzji pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 155 k.p.a. przez podmiot, który nie ma w tym interesu prawnego i nie był stroną tzw. zwykłego postępowania, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z 23 sierpnia 2010 r. (PINB 7355-94/1/10),
4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w niezastosowaniu, obowiązującej w judykaturze, wykładni przepisu art. 155 k.p.a., że w tym trybie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania jedynie w stosunku do decyzji uznaniowych, a wykluczone do decyzji związanych, jaką jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, art. 174 pkt 2 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie naruszenia przez I i II instancję nadzoru budowlanego przedmiotowego przepisu k.p.a. niedostatecznie skonstruowane uzasadnienie, nieodpowiadające wymaganiom stawianym przez art. 155 k.p.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z 15 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie naruszenia przez I instancję zasady dwuinstancyjności postępowania i błędnego pouczenia o środku zaskarżenia od postanowienia z [...] października 2013 r. ([...]).
Wskazując na powyższe zarzuty WWINB wnosi o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg na postanowienie WWINB z [...] grudnia 2013 r. nr [...] przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. kasator:
- - zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi A. Ś., G. Ś. i T. Ś. z 25 lipca 2014 r. na skargę kasacyjną podniesiono, że PINB dla miasta Konina na etapie pozwolenia na budowę, zatwierdzając projekt zamienny i wydając decyzję o użytkowaniu w dniu [...] sierpnia 2010 r. ([...]) nie ustalił stron w postępowaniu, a tym samym nie otrzymał od stron stosownego pozwolenia na inwestycję prowadzoną przez inwestora p. K., ograniczając się tylko do samego inwestora.
Dlatego też akceptują w całości ww. wyrok i wnoszą o uchylenie decyzji PINB w Koninie o użytkowaniu obiektu z [...] sierpnia 2010 r., która nie została objęta w sentencji wyroku.
Następnie w piśmie uzupełniającym z 29 lipca 2014 r. w sprawie te same osoby wniosły o wydanie wyroku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta Konina z [...] sierpnia 2010 r., wydanej z poważnymi wadami w postępowaniu zwykłym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 p.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić sąd I instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zakreślone granice i charakter postępowania kasacyjnego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego, co miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
Przedmiot zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 61a § 1 i art. 155 k.p.a., których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez sąd I instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, a także postanowień art. 15 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i błędnego pouczenia o środku zaskarżenia od postanowienia organu I instancji oraz niedostatecznie sformułowanego uzasadnienia.
Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że organ I instancji w rozstrzygnięciu z [...] października 2013 r. prawidłowo określił "(...) po rozpatrzeniu wniosków Pani T. Ś., Pana G. Ś. oraz Pana A. Ś. Również na stronie 1 uzasadnienia rozstrzygnięcia także wskazuje na tych troje wnioskodawców. Trzeba również podnieść, że organ I instancji wezwaniami z 1 października 2013 r. wzywał ww. wnioskodawców do złożenia pisemnych wyjaśnień, jaki mają interes prawny w postępowaniu dot. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, zakończonym decyzją ostateczną PINB dla miasta Konina z [...] sierpnia 2010 r., znak: [...].
Nie można więc uznać, że jedno zdanie na końcu rozstrzygnięcia organu I instancji, iż "T. Ś. nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a." mogło świadczyć o tym, że naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stąd, należy zgodzić się z argumentacją wskazaną w skardze kasacyjnej, że nie można uznać za zgodne z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym twierdzenia sądu I instancji, iż organ I instancji "nie odniósł się w ogóle do pozostałych dwóch wnioskodawców – A. Ś. i G. Ś.", czym naruszył ww. zasadę. Odnosząc się natomiast do błędnego pouczenia (a właściwie – zbędnego określenia w nim "na wstrzymanie robót budowlanych"), to nie można stwierdzić, iż mogło one przesądzać o konieczności uchylenia postanowienia organu I instancji przez sąd I instancji, tym bardziej, że troje wnioskodawców właściwie je zrozumiało, skoro na skutek ich zażaleń zapadło postanowienie WWINB z [...] grudnia 2013 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można z tych przyczyn, które podniósł sąd I instancji, przyjąć, że zachodzą przesłanki do uchylenia postanowień organów obu instancji. Zasadne przeto jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i 15 k.p.a.
Podkreślić należy, że nietrafnie sąd I instancji zamieścił wywód odnośnie prawidłowego uzasadniania decyzji (str. 3-4 uzasadnienia), skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w kwestii odmowy wszczęcia postępowania, z powodu braku przymiotu strony.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę to, że kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje art. 59 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.