Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/18, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w Stacji PKP W. [...] grudnia 1996 r. ustalono, że dworzec nie posiada wymaganych urządzeń do usuwania dymu z pomieszczeń przeznaczonych dla ponad 100 osób oraz budowli podziemnych z takim pomieszczeniem i z dróg ewakuacyjnych. W konsekwencji powyższych ustaleń [...] stycznia 1997 r. wydano decyzję administracyjną nr [...] nakładającą na Skarżącą obowiązek wyposażenia tunelu peronów dworca W. oraz dróg ewakuacyjnych prowadzących na zewnątrz dworca w urządzenia do usuwania dymów i gazów pożarowych.
W dniach [...] listopada 2017 r., na terenie dworca, upoważnieni przedstawiciele Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze, w których wyniku ponownie stwierdzono opisane powyżej nieprawidłowości w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji powyższego organ [...] stycznia 2018 r. wydał postanowienie, nr [...], nakładające na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20 000 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wszczęte w stosunku do Skarżącej postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej z [...] stycznia 1997 r., jak również wydanego w następstwie tej decyzji upomnienia administracyjnego. Zdaniem organu wymiar nałożonej grzywny jest adekwatny do zachowania Skarżącej, która rażąco unika wykonania nałożonych obowiązków mających na celu poprawę warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że nałożony środek egzekucyjny był zgodny z obowiązującymi przepisami, a jego wybór został dokonany w sposób uwzględniający zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Sąd podkreślił przy tym, że zgoda organu na etapowanie prac określonych w ekspertyzie przedstawionej przez Skarżącą nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji. Zaznaczył także, że wydanie postanowienia umożliwiającego Skarżącej zrealizowanie decyzji nakładającej określone obowiązki przeciwpożarowe przez wykonanie rozwiązań poprawiających stan bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie w sposób inny w stosunku do określonych w treści decyzji obowiązków nie określa terminu ich realizacji.
Sąd uznał za wątpliwe, aby – w związku z wszczętym postępowaniem o wpisanie dworca do rejestru zabytków – wyposażenie tunelu peronów oraz dróg ewakuacyjnych prowadzących na zewnątrz dworca w urządzenia do usuwania dymów i gazów pożarowych, mogły naruszać substancję budynku lub prowadzić do zmiany jego wyglądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się także przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.), dalej: "p.e.a.", przez nieuwzględnienie treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] marca 2016 r. wyrażającego pozytywną opinię w zakresie realizacji zaleceń dotyczących dworca W. wynikających z postanowienia z [...] grudnia 2014 r. do końca 2020 r. i nieuwzględnienia odroczenia realizacji obowiązku wynikającego z egzekwowanej decyzji;
- 2) art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm.) w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 p.e.a. w związku z faktem, że obowiązek egzekwowany jest niewykonalny ze względu na zakaz prowadzenia prac mogących prowadzić do naruszenia substancji w okresie trwania postępowania o wpis do rejestru zabytków.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] marca 2016 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono to w przepisach techniczno-budowlanych, wyznaczając ich termin na 31 grudnia 2020 r. Dodatkowo zaznaczyła, że [...] marca 2018 r. [...] Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku dworca wraz z częścią podziemną, co wyklucza możliwość prowadzenia w nim prac, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zdaniem Skarżącej oznacza to, że obowiązki określone decyzją z 1997 r. stały się niewykonalne i nie podlegają one wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza przepisów obowiązującego prawa.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przesłanek nieważności, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów, które nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a. okazał się całkowicie niezasadny. Zgodnie bowiem z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu lub umorzenie w całości albo części obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może nastąpić w terminie 7 dni od wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Odnotować należy, że postępowanie egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w 2002 r. Oznacza to, że powoływanie się na możliwość zgłoszenia zarzutów na obecnym etapie postępowania, tj. po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, po upływie 16 lat od wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji należy uznać za niedopuszczalne z powodu przekroczenia siedmiodniowego terminu zgłoszenia zarzutów.
Na marginesie powyższego należy również zauważyć, że Skarżąca w postępowaniu wszczętym wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zgłosiła zarzutów co do postępowania egzekucyjnego, ale skorzystała z prawa wniesienia zażalenia. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że zgoda wyrażona w formie postanowienia na wykonanie w etapach określonych prac w sposób odmienny od wynikających z obowiązujących przepisów nie ma co do zasady mocy zmieniającej termin wykonania tych prac, a jedynie wpływa na możliwość zrealizowania obowiązków przeciwpożarowych w sposób alternatywny.
Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) zmiana decyzji ostatecznej przez organ, który ją wydał, przybiera formę decyzji i nie może być zastąpiona postanowieniem. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 10a ust. 1 tej ustawy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W myśl art. 10a ust. 2 przywołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przytoczone powyżej przepisy obowiązują od 9 września 2017 r. podczas gdy obowiązki podlegające wykonaniu w trybie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostały nałożone decyzją z 1997 r., tj. 20 lat przed wejściem w życie tego przepisu i przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków.
Na marginesie powyższego należy odnotować, że Skarżąca nie wykazała, że obowiązki nałożone decyzją, której wykonania organ dochodzi w drodze nałożenia grzywny w celu przymuszenia, stanowią roboty budowlane lub inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.