Uzasadnienie
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 70/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy działek nr [...] w miejscowości S. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal biurowo-magazynowo-usługowych.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 24 maja 2013 r. Wójt Gminy T.P., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze. zm., obecnie t.jedn. Dz.U. z 2016 r.,poz.778, dalej u.p.z.p.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, że teren, którego dotyczy wniosek, znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić decyzją o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie zostały zaś spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji obejmuje łącznie 0,8936 ha gruntów klasy III.
Wójt wskazał, także że organem właściwym do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych jest starosta. Zaś według Starosty Poznańskiego, gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie. Organ zaznaczył ponadto że zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może znajdować się na terenie kilku graniczących ze sobą działek.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.W. zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, dalej u.o.g.r.l.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kryterium obszarowe, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, dotyczy nie tylko powierzchni działki (działek), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą, a tym samym przyjęcie przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego". Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na przedwczesnym założeniu, iż w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że Wójt nie dokonał dokładnego ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu analizowanego, poprzez wskazanie konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, jednak naruszenie to nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Kolegium wyjaśniło także, że brzmienie art. 7 u.o.g.r.l. zmienione zostało ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz 503; dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r. Zmiana ta, zdaniem organu, potwierdziła, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Kolegium stwierdziło, że Wójt zobowiązany był do uwzględnienia zmiany stanu prawnego.
W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oceny i wykładni użytego w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., przed zmianą jego treści, pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.
Skargę na powyższą decyzje wniósł S.W. zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skarżący wyjaśnił, że wniosek został złożony przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej, zatem kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz, powinien zostać on rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zaś pojęcie "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiane jest jako obszar, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a nie jako cały kompleks rolny, na obszarze którego leży teren planowanej inwestycji.
Ponadto do skargi dołączono kserokopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. wyrażającej zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 8,4236 ha gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy T.P., zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku oraz dołączono kserokopię załącznika graficznego ze słabo czytelnymi numerami działek.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy w z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że ocena zgodności treści zaskarżonego aktu dokonywana jest przez Sąd według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sąd wskazał, że zmiana treści art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. nie pozostawia aktualnie wątpliwości, iż obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
W niniejszej zaś sprawie, w opinii Sądu, organ odwoławczy zobowiązany był do zastosowania powołanego wyżej przepisu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ustawa ta nie zawierała bowiem przepisów przejściowych, a w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć że również spraw będących w toku w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu. Sąd podkreślił, że jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nieuwzględnienie nowego brzemienia omawianego przepisu prowadziłoby do naruszenia zasady ogólnej praworządności. Organu odwoławczego nie wiąże bowiem stan prawny z dnia wszczęcia postępowania (daty złożenia wniosku), ani daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a jedynie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez ten organ.
Sąd wyjaśnił także, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o ochronie praw nabytych skarżącego. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje bowiem na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu, w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści.
Odnosząc się do dołączonej do skargi decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd wyjaśnił, że nawet jeżeli obejmuje ona działki których dotyczył wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie, to decyzja Ministra rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa. Natomiast właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie jest stroną tego postępowania. Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną oznacza, zdaniem Sądu, że w decyzji Ministra należy upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych.
Nie sposób przewidzieć, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danych działek kiedykolwiek zostanie ustanowiony, a nawet jeżeli zostanie uchwalony, to gmina, na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego, może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.W. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego pomimo zaistnienia podstaw dla jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym mocą ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą ma zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wszczętych przed dniem jego wejścia w życie, co spowodowało naruszenie art. 35 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego, podczas, gdy w braku przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej należało - przy uwzględnieniu zasady równości wobec prawa, wynikającej z przepisu art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - zastosować przepis art. 35 ust. 1 u.o.g.r.l., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego - przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja wymaga zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze oraz że jest sprzeczna z przepisem odrębnym w postaci przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z uwagi na brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniajacą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i w tej sytuacji skargę kasacyjną należało oddalić.
Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.1205, obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 909) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r.,poz.503), która to zmiana weszła w życie 26 maja 2013 r. nie może być uznana za błędną. Ustawa zmieniająca w istocie nie zawiera przepisów przejściowych, które określałyby wprost jaką wersję ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastosować w sytuacji gdy w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy doszło do zmiany ustawy. Ma jednak rację Sąd I instancji, że w tej konkretnej sytuacji należało wydać decyzję na podstawie art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.l., w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w myśl uznanej - w teorii i w orzecznictwie - zasady " bezpośredniego działania prawa nowego".Jeśli ustawodawca chce by nadal, w pewnym zakresie, przez określony czas miały zastosowanie przepisy "stare" to musi wyraźnie to stwierdzić, jako wyjątek od wskazanej zasady.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasadność dokonanej przezeń wykładni potwierdza analiza uzasadnienia tej ustawy oraz cele ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył także art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, statuującego zasadę praworządności. Z zasady tej wynika nakaz działania na podstawie i w granicach prawa organów władzy publicznej (jest to ogólna zasada konstytucyjna – art.7 Konstytucji RP), przy czym należy ten nakaz odnosić do prawa aktualnie obowiązującego. Należy również uznać zasadność jeszcze jednego argumentu Sądu, nawiązującego do charakteru i zakresu kompetencji organu odwoławczego, który nie może ograniczyć się do zbadania zarzutów odwołania ale ma obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie, w jej całokształcie, uwzględniając zmiany w stanie prawnym sprawy.W nawiązaniu do wyroku TK z 30 października 2007 r. (P 28/06,OTK-A 2007/9/109), podkreślającego obowiązywanie ogólnej zasady obowiązywania prawa nowego, wskazać trzeba że możliwość odstąpienia od tej zasady TK powiązał z ochroną praw nabytych.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy i wniosku o jej wydanie. W orzecznictwie NSA dopuszczalność zastosowania prawa "starego" wiąże się także z innymi, ważnymi względami systemowymi lub aksjologicznymi (pow. w skardze kasacyjnej wyroki NSA) ale, na gruncie niniejszej sprawy, żadne tego rodzaju względy nie przemawiają za odejściem od generalnej zasady obowiązywania prawa nowego. Nie przemawia też za odstąpieniem od tej reguły – zasada równości. Ta zasada ma zastosowanie do osób,które charakteryzują się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu i powinny być, w związku z tym, traktowane jednakowo. Osoby, które uzyskały decyzję o warunkach zabudowy na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów, nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej jak osoby, które nie uzyskały jeszcze decyzji ostatecznej, w stosunku do których postępowanie jest w toku.
Samo uruchomienie postępowania administracyjnego w oparciu o wniosek o wydanie warunków zabudowy, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, nie kreuje na rzecz wnioskodawcy żadnych "praw nabytych",nie kreuje ich także decyzja nieostateczna. W rezultacie nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej ani w odniesieniu do art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. W tej sytuacji nie są usprawiedliwione także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty proceduralne.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzeczono jak w sentencji.