Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 823/19, w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 28 października 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki betonowego ogrodzenia wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w punkcie II, zasądził od DWINB rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 14 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej PINB) nakazał J. D. rozbiórkę betonowego ogrodzenia wokół działki nr [...] w W., wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wniosła J. D. Zaskarżoną DWINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Skargę do WSA wniosła J. D. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę.
Sąd podał, że z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, iż organy stwierdzając, że budowa spornego ogrodzenia jest przykładem samowoli budowlanej, polegającej na realizacji tego obiektu niezgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), wbrew treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy badaniu możliwości dostosowania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powołały dwie różne uchwały planistyczne. W decyzji organu I instancji powołany został, jako obowiązujący, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich nr VII/31/11 z 10 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Oborniki Śląskie dla obrębu Wilczyn (dalej mpzp z 2011 r.).
Z kolei organ II instancji, przechodząc do porządku nad powołanym przez organ I instalacji miejscowym planem, stwierdził, że wykonane roboty naruszają przepisy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z 19 stycznia 2006 r. nr 0150/XLI1/311/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Oborniki Śląskie dla obrębów: Golę Zinów, Kotowice, Paniowice, Pęgów Wilczyn, Zajączków (Dz.Urz.Woj.Doln.2006.54.890; dalej mpzp z 2006 r.). Wprawdzie obie uchwały planistyczne zawierają identyczne regulacje, zakazujące budowy betonowych ogrodzeń z elementów prefabrykowanych (por. § 10 ust. 1 pkt 4 lit. c mpzp z 2011 r. i § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h mpzp z 2006 r.), niemniej ocena tego, które przepisy zostały naruszone przez wykonanie spornego ogrodzenia, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do znajdującego zastosowanie miejscowego planu.
Brak w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego, które wyjaśniałoby dlaczego, zastosowanie w sprawie znajduje § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h mpzp z 2006 r., a nie § 10 ust. 1 pkt 4 lit. c mpzp z 2011 r., stanowi istotny mankament podjętego rozstrzygnięcia, który wymaga wyjaśnienia i usunięcia, np. poprzez pozyskanie do akt wypisu i wyrysu z miejscowego planu dla działki nr [...] w W. Wyjaśnienie wskazanych wątpliwości jest również, zdaniem Sądu, konieczne z tego względu, że jak wynika z treści skargi jej autor powołuje się na § 10 ust. 1 pkt 4 lit. c. Powyższe dowodzi, że dostrzeżone braki postępowania, w ocenie Sądu, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też koniecznym było uchylenie decyzji II instancji.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej z tego powodu, że MPZP – w zakresie uregulowania w nim kwestii dopuszczalności posadowienia ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych – utracił moc z chwilą dokonania pierwszej zmiany w MPZP, która miała mieć miejsce po wejściu w życie ustawy krajobrazowej, tj. po dniu 11 września 2015 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w części pkt I tego wyroku i domagając się jego zmiany w pkt I poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bądź uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt I i stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h mpzp z 2006 r. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które skutkowało brakiem uchylenia decyzji organu I instancji wydanej na podstawie nieadekwatnego aktu prawa miejscowego, pozostawienie w obrocie orzeczenia wewnętrznie sprzecznego, wydanego bez podstawy prawnej i tym samym pozbawienie skarżącej prawa do kontroli instancyjnej tego orzeczenia w ramach postępowania administracyjnego,
- 2. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. w zw. z art, 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i brak zobowiązania w wyroku organów I i II instancji do wyjaśnienia, z jakiego powodu zastosowały wobec skarżącej wyjątek w postaci zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., które skutkuje potencjalnym naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu I instancji jedynie do uzupełnienia materiału dowodowego,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 27 i art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2020.293 ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 12 ust 1-3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774; dalej: ustawa krajobrazowa) w zw. z § od 1 do 9 i 16 oraz załącznikiem nr 3 do uchwały nr V/34/19 Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z 31 stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Oborniki Śląskie dla obrębów Oborniki Śląskie, Wilczyn, (Dz.Urz.Woj.Doln.2019.951; dalej mpzp z 2019 r.) poprzez brak ustalenia, że na terenie miejscowości Wilczyn obowiązują dwa sprzeczne ze sobą plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące tego samego fragmentu planu, tj. mpzp z 2006 r. i mpzp z 2019 r. i Gmina winna zastosować art. 37a w zw. z art. 27 u.p.z.p. w zw. art. 12 ustawy krajobrazowej w zakresie zmiany planu objętego uchwałą Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z 19 stycznia 2006 r.;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 zw. z § 9 ust. 2 pkt 4 lit. h) m.p.z.p. z 2006 r. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 21 § 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu sprzecznego z zasadą proporcjonalności, oparcie rozstrzygnięcia o akt naruszający kompetencje samorządu terytorialnego do stanowienia prawa, rażąco naruszający prawo własności oraz niestosowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, która go ustanowiła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie podkreślić trzeba, że sądy administracyjne uprawnione są do przeprowadzania kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie do rozstrzygania spraw zakończonych wydaniem tych aktów. Sądy nie mogą zatem za organy rozstrzygać spraw administracyjnych.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie zakwestionowała pkt I wyroku Sądu I instancji uwzględniającego jej skargę, domagając się rozstrzygnięcia dalej idącego. Zakwestionowała też w części motywy zaskarżonego wyroku. W szczególności zarzuciła brak ustalenia, że na terenie miejscowości W. obowiązują dwa sprzeczne ze sobą planu zagospodarowania przestrzennego.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł uchybienia kontrolowanych decyzji i słusznie stwierdził, że organy obu instancji powołały się na przepisy różnych planów miejscowych. Uwzględniając te uchybienia WSA uchylił zaskarżoną decyzję.
Wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe, mimo częściowo mogącego budzić wątpliwości uzasadnienia.
Zaznaczyć trzeba, że istota zaskarżonego wyroku nie sprowadza się tylko do konieczności wskazania, czy podstawą do nakazu nałożenia rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia jest mpzp z 2006 r., czy mpzp z 2011 r. Istotą tego wyroku jest konieczność ustalenia, który plan miejscowy obowiązywał w chwili budowy ogrodzenia i jaka była jego treść. Nie jest to równoznaczne z przesądzeniem, że konieczne będzie nakazanie rozbiórki ogrodzenia. Nie bez znaczenia jest też to, czy – gdyby okazało się, że plan obowiązujący w chwili budowy ogrodzenia nie zezwalał na jego realizację – obecnie również takie ogrodzenie na tym terenie nie jest dopuszczalne. Nie byłoby bowiem trafne nakazywanie rozbiórki ogrodzenia, które obecnie na tym terenie mogłoby istnieć.
W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne nie rozważyły należycie, jaki konkretnie plan miejscowy – i o jakiej treści – obowiązywał w chwili budowy przedmiotowego ogrodzenia. Ta właśnie okoliczność spowodowała uchylenie zaskarżonej decyzji. Co prawda uchybienie to dotyczyło również organu I instancji, niemniej jednak uchylenie przez Sąd jedynie decyzji organu odwoławczego nie jest wadliwe. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę może bowiem samodzielnie ją rozstrzygnąć, co może przyczynić się do szybszego zakończenia sprawy.
Podkreślić też trzeba, że uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji nie oznacza utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, ani że jest ona prawidłowa. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy może orzec odmiennie niż uczynił to organ I instancji.
Jak już wyżej podkreślono, sądy administracyjne nie mogą za organy rozstrzygać spraw administracyjnych. Nieuprawnione jest więc oczekiwanie, że sąd administracyjny wyjaśni za organ, jaki konkretnie plan miejscowy obowiązywał w chwili budowy ogrodzenia i który jego przepis powinien być w sprawie zastosowany.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy ustali, który konkretnie plan miejscowy i o jakiej treści obowiązywał w chwili budowy przedmiotowego ogrodzenia, a w szczególności czy uniemożliwiał on jego realizację. Uwzględni przy tym przedstawione wyżej przez NSA wskazania, oceny i uwagi. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii przez DWINB winno przyczynić się do szybszego zakończenia sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.