Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 marca 2013 r., sygnatura akt II SA/Po 792/12, rozpoznając skargę Miasta P., [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2012 r. o ustaleniu na rzecz J. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że w ocenie tego Sądu decyzja SKO w P. była wadliwa z następujących powodów.
Organy administracji nieprawidłowo ustaliły krąg podmiotów, które powinny być stroną postępowania oraz nie zapewniły im udziału w postępowaniu. W szczególności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dotyczy to skarżących, którzy są właścicielami lokali w budynkach przy ul. [...] w P. oraz M. K. współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. [...].
Wadliwie też prowadzono postępowanie w związku z udziałem w nim Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P.. Organ pierwszej instancji temu podmiotowi decyzję doręczył wysyłając ją do M. SA w P., mimo że przedsiębiorstwo to nie sprawowało zarządu nieruchomością wspólną. Natomiast SKO w P. swoją decyzję doręczyło temu przedsiębiorstwu oraz nadto członkom Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P.. Ponadto nie uwzględniono, że Wspólnota ta jest tak zwaną małą wspólnotą, czyli liczba lokali wyodrębnianych i niewyodrębnionych nie jest większa niż siedem.
SKO w P. rozpoznało odwołania podmiotów, którym nie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji, nie wyjaśniając, czy odwołania te zostały wniesione w terminie.
Organ odwoławczy naruszył też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w odniesieniu do odwołania wniesionego przez Miasto P., które jako właściciel lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...], jest członkiem tej wspólnoty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Gmina Miasta P. nie mogła być stroną postępowania, gdyż w tym postępowaniu decyzję wydał organ wykonawczy tej gminy. W związku z tym postępowanie wszczęte na skutek wniesionego przez Gminę Miasta P. odwołania powinno być, zdaniem Sądu pierwszej instancji, umorzone.
Wskazane okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowią naruszenie art. 7, art. 10, art. 15, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Niezależnie od tych uchybień przepisom postępowania Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja SKO w Poznaniu narusza następujące przepisy prawa materialnego.
Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wyjaśniono właściwie, czy planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 1.200 m2 i kubaturze 6.000 m3 kontynuuje funkcje występujące na nieruchomościach sąsiednich, mianowicie budynków użyteczności publicznej włącznie z funkcją sakralną. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na to, że obecnie na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy, której dotyczy sprawa, znajduje się zabudowa związana z usługami hotelarskimi.
Art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględniono, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie podano powierzchni sprzedaży.
Art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przedłożone przez inwestora dokumenty nie są wystarczające do uznania, że uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków istnieje lub zostało zagwarantowane w odpowiedniej umowie.
Art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż SKO w P. niezasadnie uznało, iż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w powołanym przepisie.
Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 6 poprzez wadliwe określenie szerokości elewacji frontowej, § 4 poprzez nieprawidłowe określenie linii zabudowy oraz § 7 poprzez niezgodne z prawem określenie wysokości budynku.
Mając to wszystko na uwadze Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Jarosław Przybylski. Jako podstawy kasacyjne przytoczono naruszenie:
- - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył te przepisy, nie zbierając w sposób wystarczający materiału dowodowego,
- - art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy określił strony postępowania oraz poprzez przyjęcie, że "rozpoznanie niedopuszczalnej skargi złożonej przez Miasto Poznań" mogło stanowić jedną z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji,
- - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że określone tam przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczą również przepisów określających warunki techniczne, jakie powinna spełniać planowana inwestycja,
- - art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy w sposób niewystarczający uzasadnił przesłanki, jakimi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w zaskarżonym wyroku, czy zaskarżona decyzja została uchylona w całości, czy w części.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim zauważyć należy, że podstawy skargi kasacyjnej nie dotyczą wszystkich przesłanek uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności w żaden sposób nie zakwestionowano stanowiska Sądu pierwszej instancji, dotyczącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów w odniesieniu do tej podstawy uwzględnienia skargi, mimo że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że naruszenie § 4, § 6 i § 7 powołanego rozporządzenia było podstawą uchylenia zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji. Przepisy powołanego rozporządzenia mają związek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) i naruszenie tego przepisu w skardze kasacyjnej przytoczono.
Jednakże ze sposobu sformułowania podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie dostrzega zagadnień związanych ze stosowaniem powołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej stanowi wynik nieporozumienia. Twierdzi się bowiem w nim, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony, gdyż Sąd pierwszej instancji "błędnie ustalił (...), że określone w powyższym przepisie warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczą również przepisów określających warunki techniczne, jakie powinna spełniać planowana inwestycja". W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej twierdzi się (odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych), że warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki.
Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Sąd ten zajmuje w tym zakresie podobne stanowisko. Stwierdza bowiem, że organ administracji trafnie "skonstatował", że przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sposób sformułowania i uzasadnienie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do stwierdzenia, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano też stanowiska Sądu pierwszej instancji, dotyczącego niewłaściwej oceny w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze kasacyjnej brak też odniesienia się do przesłanki uwzględnienia skargi związanej z naruszeniem art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stwierdzenie, że podstawy skargi kasacyjnej nie dotyczą wszystkich przesłanek uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji jest wystarczające do uznania, że nie jest ona zasadna. Niezależnie jednak od tego należy zauważyć, że rację ma Sąd pierwszej instancji, gdy stwierdza naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na tym, że organy administracji nie wyjaśniły właściwie okoliczności sprawy związanych z ustaleniem podmiotów, które powinny być stroną postępowania. W szczególności dotyczy to skarżącej R. K., która, jak wynika z akt sprawy, jest właścicielką lokalu w budynku przy ul. [...] oraz współużytkowniczką wieczystą nieruchomości wspólnej. Budynek ten, co też wynika z akt sprawy, znajduje się na działce nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomościami, na których ma być realizowana planowana inwestycja.
Dalej z akt sprawy wynika, że skarżąca R. K. nie była zawiadamiana o czynnościach podejmowanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zamiast niej zawiadamiano M. SA w P., które złożyło oświadczenie, że nieruchomością tą nie zarządza od 30 września 2011 r. Dopiero decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącej R. K.. W tych okolicznościach oraz nadto uwzględniając, że – jak ustalił Sąd pierwszej instancji – Wspólnota budynku przy ul. [...] w P. jest tak zwaną małą wspólnotą nie sposób zakwestionować stanowiska tego Sądu, że organ odwoławczy powinien był te okoliczności uwzględnić. Okoliczności te mogą być bowiem podstawą do uznania, że skarżąca R. K. został pozbawiona możliwości udziału w znacznej części postępowania przed organem pierwszej instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie sposób też odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, gdy dostrzega, że w okolicznościach sprawy, polegających na tym, że organ odwoławczy rozpoznawał odwołania podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie zostało przez ten organ właściwie wyjaśnione to, czy odwołania te zostały wniesione w terminie.
Z powyższego wynika, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.
Nie są też zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia pierwszego z powołanych przepisów nie jest zrozumiały. Przepis ten nie był przez Sąd pierwszej instancji stosowany, gdyż Sąd ten objął rozstrzygnięciem tylko zaskarżony akt, mianowicie decyzję SKO w P. z [...] lipca 2012 r. Jeżeli zaś chodzi o negatywny aspekt stosowania tego przepisu, mianowicie to, że Sąd pierwszej instancji nie objął rozstrzygnięciem żadnego innego aktu wydanego w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, to zauważyć należy, że z uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej nie wynika, aby wnoszącemu skargę kasacyjną chodziło o to, że Sąd pierwszej instancji wbrew żądaniu skargi nie objął rozstrzygnięciem także decyzji organu pierwszej instancji, co akurat jest zrozumiałe, gdyż wnoszący skargę kasacyjną co do zasady kwestionuje uwzględnienie skargi.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez to, że nie wskazał, czy uchyla zaskarżoną decyzję w całości, czy w części. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że uwzględniając skargę przez uchylenie zaskarżonej decyzji należy użyć jednego z wskazanych w nim określeń, mianowicie "w całości" albo "w części". Jeżeli Sąd pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję i nie zaznacza, aby czynił to w oznaczonej części, to oznacza to, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że uchyla ją w całości.
Zasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej, sprowadzający się do stwierdzenia, że nie stanowi podstawy uchylenia decyzji organu odwoławczego, wydanej na skutek odwołania kilku podmiotów, stwierdzenie, że jeden z podmiotów wnoszących odwołanie nie był do tego legitymowany. Uchybienie polegające na tym, że organ odwoławczy nie umarza na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez podmiot do tego nielegitymowany nie ma wpływu na wynik sprawy rozumiany jako rozstrzygnięcie na podstawie odwołania podmiotów legitymowanych do jego wniesienia. Jednakże trafność tego zarzutu nie oznacza zasadności skargi kasacyjnej, gdyż skarżący kasacyjnie nie podważył wszystkich istotnych przesłanek uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.